Принципиальная возможность внедрения механизмов «Нового Государственного Менеджмента» в российских условиях (на примере местного уровня управления).

Принципиальная возможность внедрения механизмов «Нового Государственного Менеджмента» в российских условиях (на примере местного уровня управления) Всем известно, что демократизация открывает новые возможности в любой сфере жизнедеятельности, в том числе и возможности управленческого характера. Но процесс демократизации, а значит и появление новых возможностей неравномерен с точки зрения их развития в различных субъектах РФ, и конфликтен, так как население в основном против изменений и за патриархальное государство.

Демократия и производительность неразрывно связаны друг с другом. Если государство стремится добиться успеха, оно должно обеспечить услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями. Такого рода обещания, представляющие собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют, составляют основу успешной деятельности любых органов государственной власти и управления. Пожалуй, нигде в мире сегодня успешность подобных соглашений не является столь важной как в России. Как отмечает Марк Хольцер, «будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом» . В то же время различные государственные организации всех уровней в России сегодня во многих случаях обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Где бы люди ни жили – в Америке, России, других странах – все они страдают от неэффективности бюрократических организаций. Рассмотрение вопросов менеджмента, попытки использовать какие-либо механизмы, элементы этой модели может существенно помочь реформировать бюрократические структуры, способствуя отходу от чрезмерно централизованных, авторитарных методов управления, столь характерных для государственного сектора. Отказываясь от привычной (в рамках командно-административной системы) практики принятия решений «сверху», местные органы управления, пользуясь предлагаемыми методами управления, смогут способствовать организации работы на основе демократического участия, стимулировать новые инициативы в области методов и технологий управления и принятия решений.

Безусловно, говорить о возможности полномасштабного применения модели НПМ в России еще рано: общество, система управления не готовы к переменам. Помимо этого, не все политические силы стремятся изменить существующее положение дел. России также необходимо включение деятельности субъектов федерации и муниципалитетов в процесс обновления модели управления. Но уже сейчас можно говорить о существовании политической воли в отношении модернизации системы управления в различных сферах жизнедеятельности. Об этом свидетельствует Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 г.г.

В этом параграфе мы обратимся к сфере жилищно-коммунального хозяйства и сфере общего образования на местном уровне управления. Сначала, проанализируем некоторые положения нового Жилищного Кодекса РФ, тем самым, подтвердив предположение о существовании политической воли и идее сделать сферу жилищно-коммунального хозяйства экономически обоснованной, то есть использование в данной сфере характеристик именно модели НПМ. Как отмечают Осборн Д. и Пластрик П., одной из основных идей НПМ является идея ориентированности на потребителя услуг. НПМ ориентирован на активность населения, его участие в вопросах предоставления услуг и принятии решений относительно выбора между высокой стоимостью и плохим качеством.

Если обратиться к жилищно-коммунальной сфере, и непосредственно к Жилищному Кодексу РФ, то можно увидеть, что гражданин имеет право выбора того, где проживать, в каких условиях ему жить, каким образом управлять своим имуществом. Согласно Кодексу гражданин РФ имеет право быть:

- нанимателем жилого помещения по договору социального найма

- арендатором жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда

- членом жилищного кооператива с момента предоставления жилого помещения жилищным кооперативом

- собственником жилого помещения с момента возникновения права собственности на жилое помещение.

Таким образом, мы может утверждать, что гражданин имеет право самому выбирать условия проживания.

Помимо этого, гражданин имеет право выбирать форму управления жильем, и соответственно форму оплаты предоставляемых ему услуг. Об-ратимся к Жилищному Кодексу: раздел 8 Жилищного Кодекса РФ посвящен именно способам управления домом. Пункт 2 статьи 161 гласит, что «собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

3) управление управляющей организацией» .

Таким образом, государство в лице органов местного самоуправления, предоставляет гражданам возможность выбора способа управления своим жильем.

Во-первых, для собственников жилья - это общее собрание собственников жилья, к компетенции которого относятся:

«1) принятие решений о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме;

2) принятие решений о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им;

3) принятие решений о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме;

4) выбор способа управления многоквартирным домом» .

Во-вторых, на основании статьи 111 граждане могут организовать жилищный и жилищно-строительный кооператив. В соответствии со статьей 110 «жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме». Таким образом, члены жилищного и жилищно-строительного кооператива своими средствами участвуют в приобретении, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома, и соответственно управляют общим имуществом дома. В-третьих, граждане имеют право создать товарищество собственников жилья. Статья 135 Жилищного Кодекса РФ гласит, что «товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме» .

Товарищества собственников жилья имеют права и обязанности в отношении жилья, о чем говорят 137 и 138 статьи Жилищного Кодекса РФ. Например, они могут «заключать в соответствии с законодательством договор управления многоквартирным домом, а также договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, договоры об оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества». Также они обязаны «представлять законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе в отношениях с третьими лицами». Таким образом, товарищества выступают как самостоятельная орга-низация, а каждый дом управляется теми, кто в нем живет.

Как мы видим, новый Жилищный Кодекс определил некоторые изменения в системе управления сферой жилищно-коммунального хозяйства. Безусловно, возможность таких перемен может появиться только при появлении новых политических условий. Достаточно очевидно, что в России на сегодняшний день для реализации положений этого документа на практике нет таких условий. Помимо этого, существуют еще и проблемы, такие, например, как финансово-экономические, и конечно, политические, так как общество не готово к таким переменам. И конечно, мы понимаем, что новый кодекс, и соответственно новая система управления жильем, не панацея от всех бед, и конечно возможно появление новых проблем в жилищной сфере. Но, несмотря на это, мы может утверждать, что создана пока правовая основа для преобразований, то есть политические силы стремятся к этому. Как пример, обратимся к управлению в жилищной сфере Санкт-Петербурга. В целях реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, во исполнение Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010, задач, поставленных ее подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» на 2002-2010 годы» Жилищным комитетом Правительства Санкт-Петербурга был сделан ряд шагов в процессе преобразования жилищно-коммунального хозяйства. Одним из главных этапов в реализации государственной жилищной политики в Санкт-Петербурге стал процесс изменения существующей структуры управления жилищным фондом его обслуживания и ремонта.

В результате проведенных в 2004-2005 годах мероприятий разрушена десятилетиями существовавшая монопольная система, при которой граждане не имели возможности выбора способа управления своим домом, обслуживающей организации, которая обеспечит качественные услуги по доступной цене. По информации жилищного комитета, сейчас на обслуживании государственных жилищных учреждений находится 85% городского жилого фонда (78 млн. кв. метров). Из них: 70.5 млн. кв. метров — государственный фонд, 7.8 млн. кв. метров — ЖСК, ТСЖ и жилищные кооперативы. Примерно 15% городского жилого фонда обслуживают частные фирмы (всего их, по подсчетам чиновников, около 60). 17 наиболее крупных компаний (все вместе обслуживают более 8,5 млн. кв. метров) объединены при участии жилищного комитета в Ассоциацию управляющих и эксплуатационных организаций в жилищной сфере Петербурга. По данным Жилищного комитета Санкт-Петербурга «успешно работают более 40 вновь созданных ОАО «Жилкомсервис», занимающихся осуществлением комплексного обслуживания жилищного фонда. Изменились функции государственных учреждений «Жилищные агентства административных районов», которые с 1 января 2005 года стали представителями города по вопросам реализации государственной политики в сфере содержания и ремонта жилищного фонда, перестав быть одновременно заказчиком, подрядчиком и контрольным органом» .

С другой стороны, в Петербурге товариществ собственников жилья - 4% всех домов. Современные товарищества собственников жилья образуются преимущественно в недавно построенных домах. Так, в Петербурге из 870 домов, где созданы товарищества собственников, старых домов всего 150, причем это дома преимущественно в центре города, выкупленные новыми владельцами, с соответствующим уровнем доходов и полным пониманием рыночных процессов. Во всех остальных случаях собственники приватизированных квартир просто не смогут собраться и провести собрание жильцов многоквартирного дома. А значит, управляющая компания им будет назначена местными властями. В подавляющем большинстве случаев это будет тот же самый ЖЭК, только реорганизованный в акционерное общество. Однако, если прежние ЖЭКи, будучи госструктурами, работали по установленным государством тарифам, имели калькуляцию затрат, себестоимости, ограничения по зарплате, то сейчас ценообразование будет вольным. Соответственно, зарплата там будет не 5 тыс. руб., а 15 или 20 тысяч. В регионах уже многие ЖЭКи, в преддверии акционирования, упреждающе подняли цены на жилищные услуги.

Причем раньше говорилось, что это будут вновь созданные частные компании, но оказалось, что это те же самые «перекрасившиеся» ЖЭКи. Услуги их будут точно того же качества, только стоить будут дороже. Как видно, в России существует определенная законодательная база и инициатива для преобразований в духе НПМ, но из-за того, что конфликт экономической эффективности и социальной справедливости в России острее и население во многих отношениях слабее в сравнении с другими государствами, при внедрении элементов модели могут возникнуть политические проблемы. Теперь определим принципиальную возможность внедрения модели НПМ в сферу общего образования. Нет сомнений, что основным условием усиления политической и экономической роли России и повышения благосостояния ее населения является обеспечение роста конкурентоспособности страны. В современном мире, идущем по пути глобализации, способность быстро адаптироваться к условиям международной конкуренции становится важнейшим фактором успешного и устойчивого развития.

Главное конкурентное преимущество высокоразвитой страны связано с возможностью развития ее человеческого потенциала, которая во многом определяется состоянием системы образования. Именно в этой сфере находится источник обеспечения устойчивого экономического роста страны в средне- и долгосрочной перспективе. Знания и информационные технологии превращаются в важнейший фактор социально-экономического развития. При этом речь идет как о всемерной доступности знаний, так и об изменении их структуры – с акцентом на умение разбираться в быстро возрастающем потоке информации, на повышение квалификации, профессионализма при одновременном расширении кругозора и развитии творческих способностей. Соответственно в современных условиях содержание образования должно очень быстро меняться.

К сожалению, на современном этапе развития государство в Российской Федерации не в состоянии обеспечить условия получения достойного образования: оборудование в школах, обновление кадрового состава, применение новых образовательных технологий и так далее. Как отмечается в Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы, одними из основных проблем развития образования в России на сегодняшний день являются «чрезмерное государственное регламентирование финансово-хозяйственной деятельности и трудовых отношений в сфере образования при нехватке средств и недостаточной свободе их использования, и несоответствие ресурсного обеспечения сферы образования задачам социально-экономического развития страны» . Следовательно, необходимые условия не возможно создать на основе прямого бюджетного финансирования. Поэтому, как отмечают отечественные авторы, например, Андрей Мельников или что видно из результатов пилотных проектов в Республике Карелии, Чувашской Республике, Воронежской, Ярославской и Самарской областях , необходима концентрация ресурсов при условии автономии учебных заведений.

Необходимость перехода к школьной автономии, авторы экспериментальной школы села Коткозеро Олонейкого района Республики Карелии, доказывают по трем основаниям: правовому, экономическому, педагогическому. Если говорить о правовом направлении, то оно связано с идеей гражданского общества и демократии, и основывается на традиционных правах и свободах. «Далеко не все проблемы современной школы государство в состоянии решить. Следовательно, граждане должны принять на себя ответственность за реализацию своих жизненных интересов». Именно с этой целью и необходимы в образовании автономные некоммерческие организации. Их создание поможет сформировать у граждан готовность взять на себя решение каких-либо задач, а не спрашивать, что может сделать для них государство. Автономная школа формируется не для граждан, а самими гражданами. Ведь за воспитание детей ответственна сначала семья, а не какая-то более крупная организация. И то, что семья в состоянии обеспечить самостоятельно, государства не касается. Государству остается то, с чем не справляется малая группа. Что касается экономического основания (экономическое основание – это, прежде всего, экономическо-финансовое направление и необходимые ресурсы), то оно строится на школе как предприятии сферы образовательных услуг. От автономной школы ожидается усиление ориентации на реальные потребности граждан (потребителей). Автономия школы должна повысить её «экономическую эффективность». В данном случае образование рассматривается как рынок образовательных услуг, а рыночные механизмы должны привести к повышению качества образования и расширению спектра образовательных услуг. Возможность самостоятельного распоряжения имуществом позволит автономной организации, учреждению более эффективно использовать основные фонды, например, для оказания возмездных услуг, что поможет преобразовать бюджет школы из «бюджета выживания» в бюджет, ориентированный на развитие.

И, наконец, педагогические мотивы перехода школы в новый статус таковы: разгосударствление школы и предоставление ей свободы - это условие для ответственной работы учителей, координации усилий между школой и родительским домом. Самоуправление - необходимое условие продуктивной школы. Именно так считают авторы экспериментальной школы в Республике Карелии. Что касается опыта других стран, то автономные школы введены во многих странах, таких, например, как США, Сингапур, Финляндия и т.д. Мы уже говорили об автономных школах в США, появление которых привело к улучшению качества образования хотя бы с той точки зрения, что появилась возможность использовать новые эффективные методы обучения, чего невозможно было позволить при государственном финансировании. Но мы не отметили, что тогда родителям из школьного округа Форист-Лейк, штат Миннесота, потребовалось более 2 лет, чтобы добиться внедрения нового метода преподавания, и только закон о чартерных школах, который появился в 1991 году, дал возможность для дальнейших действий, которые в результате увенчались успехом. То есть для внедрения новой модели необходимо, прежде всего, законодательное регулирование. Как пример необходимости и эффективности автономных образовательных учреждений, рассмотрим опыт Финляндии. Как пишет Мельников А., финские школы до сих пор в действительности имеют высокий уровень академической свободы. «Как подтвердилось в исследованиях PISA, финские учителя наделены значительными полномочиями в принятии решений в рамках управления школой. Например, они несут исключительную ответственность за выбор учебников, это их прямая обязанность. Они могут больше сказать, чем их коллеги по странам ОЭСР, по поводу определения содержания обучения, выбора стратегии оценивания достижений учеников, какие курсы должна ввести школа и как распределить бюджет внутри школы».

Если же говорить о России, то хотелось бы в качестве примера сказать несколько слов о пилотном проекте в Самарской области, как наиболее успешном с точки зрения введения системы нормативного финансирования, как отмечено в отчете аудиторско-экспертной компании «Балт-Аудит-Эксперт». Там была проведена попытка проведения мегапроекта «Развитие образования в России», основная идея которого – это реструктуризация сельской школы. Что касается самого проекта, то основная его задача состояла в создании как раз полностью автономной школы, которая имела бы свой устав, расчетный счет и лицензию на свою деятельность. Каждая школа должна была бы стать конкурентоспособной на рынке образовательных услуг. Разработчики предполагали, что одним из таких механизмов станет нормативное финансирование, при котором деньги начисляются не на школу, а на каждого ученика в отдельности. При такой системе именно ученик приносит школе часть государственных денег, выделяемых на образование. Сельские школы с небольшим количеством учеников станут филиалами более крупных образовательных центров. Также планировалось ввести систему школьных автобусов для доставки учеников к месту учебы. Ученикам предполагается предоставить свободу выбора в изучении предметов и курсов разной направленности, причем его выбор будет отражен и в расписании уроков. «Этот проект планировали реализовать до 2005 года. На его реализацию был выделен кредит МБРР на сумму в 17 миллионов долларов, примерно такую же сумму должен выделить регион» .

Подобные проекты по нормативному финансированию были проведены также в Чувашской Республике, Воронежской и Ярославской областях. Разрабатывается аналогичный проект для Хабаровского края. Таким образом, во всех отмеченных регионах была проделана существенная работа по внедрению системы нормативного финансировании образования. В отчете говориться, что «во всех из них наблюдается постепенное повышение прозрачности механизма расчета величины норматива и распределения бюджетных средств. Параллельно с процессом внедрения новой системы финансирования проводятся мероприятия по модернизации региональных систем общего образования – реструктуризация образовательной сети, информатизация образовательных учреждений и органов управления образованием, внедрение систем стимулирования инновационной деятельности в образовательных учреждениях и программ стратегического разви-тия муниципальных систем образования». Но, как отмечают эксперты, на сегодняшний день системы нормативного подушевого финансирования в пилотных регионах ПРСО находятся на стадии становления.

Несмотря на существование сторонников автономизации общеобразовательных учреждений, в отечественной литературе есть и противники изменений в сторону «ухода» государства из системы образования. Но скорее критика связана больше с изменением законодательства, в рамках которого на сегодняшний день «из Закона «Об образовании» были удалены практически все ранее принятые экономические обязательства государства перед сферой образования», чем с самой автономизацией. Но все же это говорит о том, что в российском обществе еще сохранился определенный стереотип относительно сферы образования, согласно которому эта сфера должна быть полностью под контролем государства. Об этом пишут, например, Днепров Э. Д., Ткаченко Е. В., Шадриков В. Д., Максаковский В. П. и другие. То есть можно сказать, о неготовности общества перейти на самостоятельность, автономность в сфере образования. И таким образом, необходимо время, политическую воля и политические решения, чтобы провести проекты по автономизации в жизнь.

Конечно, в определенной части российской управляющей системы и тех элементах системы управления, где занимаются экономическим развитием (инициатором реформ, к примеру, выступает Министерство экономического развития и торговли) существует понимание необходимости использования этой модели и есть политическая воля ее использования (законодательная база существует). Но, чтобы реализовать какие-либо элементы модели необходимо подключение деятельности субъектов и муниципалитетов. Безусловно, что существует представление, как должно осуществляться внедрение модели НПМ и в определенных точках мы можем отметить существование политической воли. Но в России конфликт экономической эффективности и социальной справедливости еще острее, так как население слабее в сравнении с другими государствами.