Специфика процесса реализации новой модели управления в ФРГ.

В отличие от англо-саксонских стран Германия достаточно поздно восприняла идеи New Public Management. Это связано с особенностями германского государства. Так как Вебер М. писал свою модель с германской модели, то, очевидно, что рациональная бюрократия очень прочно укреплена в Германии. Многие авторы отмечают «международную репутацию немецких чиновников - умение работать точно и по правилам». Несмотря на то, что Германия в течение второй половины XX века превратилась в высоко развитую демократическую республику, иерархическая жесткость сохранилась. Безусловно, что умение работать точно по правилам – это положительная черта модели. Но для НПМ работа по правилам формирует препятствия и проблемы.

Другой особенностью германского государства являются сильные традиции правового государства, основанного на римско-германском праве, где норма закона абсолютна, и правовое сознание очень развито. Административные реформы в Германии проходили три основные этапа.

• Первый этап (1968-1975гг.) проходил под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях - федеральном, земельном и местном.

Была проведена территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.). Территориальная реформа напрямую связана с эффективностью, так как укрупнение территориальных единиц приводит к их большей автономии. Помимо территориальной, были проведены функциональная реформа (передача части земельных функций на местный уровень) и бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы.

Также было реформировано федеральное правительство, с целью повышения инновативности управленческой деятельности, повышения кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшения внутреннего планирования, введения системы научных консультантов.

И еще одной реформой на первом этапе была реформа государственной службы, включающая повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих.

• Второй этап реформ (1974-1990гг.) по основным направлениям пересекался с первым; отличием здесь выступило то, что проблемы перенеслись на уровень земель и местного самоуправления.

• Третий этап реформ (90-е гг.) начался после объединения Германии и был направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. В целом реформационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций.

В данном контексте, следует заметить, что обновление государственного управления, внедрение модели нового публичного менеджмента в систему управления – это единый процесс, исключающий всякую попытку его поуровневой классификации, так как процесс государственного управления, на каком бы уровне – городском, штатном, федеральном – он не осуществлялся, обладает внутренним единством. Поэтому, подразделять этот процесс на самостоятельные сферы городского, штатного и федерального управления не имеет смысла. В работе мы остановимся на местном уровне управления, так как, по нашему мнению, на этом уровне происходит наибольшее взаимодействие государственных органов и граждан, и проявление гражданской активности здесь более вероятно. Итак, административные реформы в Германии, осуществляемые в последние годы, включают изменение именно системы местного самоуправления. Как отмечают многие исследователи, при осуществлении муниципальных реформ были использованы две основные стратегии – новый менеджеризм, призванный оптимизировать предоставление социальных услуг на локальном уровне, и партиципаторная демократия, направленная на развитие гражданской активности населения.

Новый менеджеризм, как отмечает Василенко И., в германской версии отличается от радикального англосаксонского варианта и направлен на постепенное внедрение в политику муниципального управления методов организации менеджмента в бизнесе. «Как отмечают немецкие эксперты, под девизом «New Public Management» подразумевается отход от чрезмерной бюрократизации и более активное участие граждан в принятии решений, в частности в форме общественной работы. Менеджериальная стратегия предполагает широкое участие в организации самоуправления региональных ассоциаций и сетевых структур, а также упор на принцип постепенности и непрерывный мониторинг результатов».

Василенко И. также отмечает, что Германская Ассоциация органов местного самоуправления выдвинула лозунг «от бюрократического регулирования к сервисной организации посредством новой модели регулирования». Отметим следующие изменения в рамках муниципальной реформы. Во-первых, внешнее измерение: органы управления как субъект рынка, конкуренция, ориентированность на клиента. Ликвидация бюрократии через управление по результатам и децентрализацию. Переопределение отношения «политика – управление». С точки зрения внешних задач и составляющих реформ были использованы такие инструменты, как конкурсный отбор, аутсорсинг , рыночное тестирование, внутренние соревнования по качеству производимых услуг, построение системы ориентированности на клиента. Было проведено также разделение политики и управления. Во-вторых, методы: управление по результатам (дифференциация продуктов, система подсчета издержек и анализа результатов, контрактный менеджмент в отношениях между различными уровнями управления; децентрализация ответственности за выполнение задач и использование ресурсов, децентрализация системы бюджетирования в направлении предоставления больших полномочий отдельным управленческим единицам).

В-третьих, организация: построение корпоративной структуры: полноценные, частично автономные функциональные подразделения («производственный уровень») и единый управленческий центр для принятия общезначимых стратегических решений; внедрение «центральных сервисных единиц», функционирующих на заказной основе. Переход к принципам истинной, аналогичной рыночной конкуренции. В-четвертых, персонал: рекрутинг персонала с образованием в сфере экономики и организации производства; участие, кооперация, работа в группах, полноценная интегрированность, система поощрений; применение современных теорий управления персоналом (способы оценки, центры повышения квалификации и т.д.). Разделение политики («что») и управления («как») через четкое разделение ответственности, контрактные отношения между политикой и управлением, целевое и ориентированное на результат управление процессами с помощью бюджетирования по результатам; политический контроллинг.

Источниками финансовых средств общин, дающих им возможность осуществлять самостоятельную деятельность в разных сферах общественной жизни, являются налоговые поступления (промысловый налог с местных предприятий, «мелкие общинные налоги», налоги на развлекательные учреждения и рыбную ловлю, а также доля от налога на доходы). Василенко также отмечает, что после структурного кризиса в середине 90-х годов, негативно отразившегося на состоянии казны городов и общин, местные власти стали чаще повышать коммунальные платежи, различные взносы населения (например, жителей определенной улицы за ее освещение и канализацию, граждан, выгадывающих от застройки пустырей или от обустройства пешеходных зон).

Рассмотрим пример коммунальных реформ в германских городах, основанных именно на модели Новый Государственный Менеджмент. Это означает, что город не обязательно должен решать собственные проблемы (от уборки улиц до постановки опер) только своими силами. Его задача – обеспечить это с помощью частных предприятий, что имеет большое значение в условиях ограниченности бюджетных средств. Частные инвесторы нередко взаимодействуют с органами городского планирования. Приватизация также становиться важной частью коммунальных реформ. «Так, г. Эссен выступает в качестве партнера 50 акционерных предприятий (к ним относятся, например, местная ярмарка, общество по вопросам труда и занятости и др.)». В некоторых сферах деятельности городских властей (в частности в пассажирском транспорте) приватизация даже предписана правовыми нормами Евросоюза. Василенко И. также отмечает, что уже сегодня города привлекают частные предприятия к охране государственных зданий, ратуш, школ, утилизации мусора. К примеру, «небольшой городок Арнсберг, насчитывающий около 80 тыс. жителей, отдав на откуп частным фирмам уборку государственных зданий и техобслуживание служебных автомашин, экономит на этом более 800 тыс. марок в год».

Система городского управления претерпевает перестройку по образцу «условного предприятия». Например, в г. Эссене существует Правление концерна г. Эссен – городская коллегия, в состав которой входит шесть человек. Председателем является обер-бургомистр, избираемый гражданами путем прямых выборов. Ему помогает член правления по вопросам управления – специалист в области планирования, избираемый городским советом, в подчинении которого находятся организационный, кадровый и финансовые отделы. Введение данного поста, уточняет Василенко, рассматривается немецкими экспертами как инновационный фактор в административном управлении. По своему статусу этот сотрудник идет следом за обер-бургомистром и является «первым среди равных» в городской коллегии. Он занимается вопросами, выходящими за рамки компетенции его коллег по правлению, например, глобальным управлением ресурсов, то есть расстановкой приоритетов в бюджетах на культуру и социальные нужды, в государственном жилищном строительстве и т. д.

Таким образом, основная идея коммунальных реформ – создание новой модели администрации как службы сервиса. Теперь, хотелось бы понять, каковы же итоги реформ, проводившихся в духе НПМ. Безусловно, применение «Нового Государственного Менеджмента» существенно повлияло на управленческие отношения. Например, можно отметить более ответственное отношение к расходам, повышение эффективности, экономия средств. Но, некоторые авторы считают, что «большинство коммун все еще на этапе внедрения. Особенно чувствуется разница между Востоком и Западом в части проведения реформы и готовности к реформе: не так обучен персонал, на Востоке, в отличие от Запада, чиновники могут нарушить права граждан» . Думается, что в отличие от англо-саксонских стран с существующей у них благоприятной почвой для перемен в духе НПМ, в таких странах как ФРГ подобные изменения проходят медленно и болезненно, в виду уже отмеченных особенностей этих стран. Но, реформы идут и попытки внедрения модели НПМ, несмотря на возникающие политические проблемы, продолжают осуществляться.