Основные политические проблемы внедрения модели «нового государственного менеджмента».

Немаловажным является то, что сама по себе концепция Нового Публичного Менеджмента достаточно противоречива. С одной стороны, модель сформирована таким образом, что все ее элементы аналогичны элементам управления бизнес - структурой. А с другой, данная модель подразумевает менеджмент в публичной сфере, то есть модель управления не может на все сто процентов совпадать с моделью управления в бизнесе. В бизнесе нет противоречия между экономической эффективностью и социальной справедливостью. По-другому обстоит дело в государственном (публичном) управлении, где существенную роль играет социальная справедливость. Проблема также состоит в том, что функциональные системы в обществе (экономическая, политическая, социальная, правовая) являются закрытыми и не могут осуществлять коммуникацию между собой. Социальная система выполняет функцию поддержания социально незащищенного гражданина, слабых элементов общества. Отсюда появляется политика выравнивания, увеличение социальных расходов, налогов, государственное регулирование. И, следовательно, бюрократическая модель управления является лучшим вариантом осуществления такой политики и управления в такой системе. С этим связаны в значительной степени политические проблемы внедрения модели НПМ. Так как с одной стороны, она недостаточно эффективна с точки зрения экономической эффективности, а с другой, она недостаточно социально ориентирована. Поэтому нельзя сказать, что концепция НПМ воспринимается однозначно, только положительно.

Многие исследователи этой проблемы отмечают недостатки, проблематичность и конфликт в самой модели. Так, в 1984 г. был принят так называемый «Блэкбургский манифест» («Blacksburg Manifesto»), который утвердил значимость публичной философии и в ряду первостепенных ценностей провозгласил такие понятия как общее благо, общественный интерес, ответственность и профессионализм государственных служащих. Также была подчеркнута важность практики гражданских организаций и соблюдение демократических ценностей. Кроме того, новый государственный менеджмент оказался бессильным при решении довольно большого круга важнейших государственных задач и политического контроля населения за действиями правительства. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства, что мы выделили как основную проблему НПМ. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы.

Как считает Сморгунов Л. В., отношение к теории и практике административных реформ, проводившихся во многих странах в 1980 — 1990-е годы, сегодня изменилось. «Хотя «новый менеджеризм», безусловно, способствовал повышению качества услуг, предоставляемых населению, и активизации работы государственной службы в условиях кризиса, «экономизация» административной деятельности встретила сопротивление со стороны тех, кто считал, что менеджмент в публичной и частной сферах не одинаков по своей сути, а недоучет этого обстоятельства ведет к деформации достигнутых реформой успехов. Понятия «общественные ценности», «политическая ответственность», «демократия», «общественное доверие», «гражданское сотрудничество», «публичность и открытость государственной службы» оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента. С позиций теории демократии гражданин не мог рассматриваться исключительно как покупатель услуг государства, а государство — как поставщик таковых».

Сморгунов Л. В. также отмечает, что хотя «новый менеджеризм» долгое время являлся доминирующей тенденцией, тем не менее, его идеология и практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, решить которую он пытался. Государственный менеджмент, прежде всего, намеревался покончить с неэффективностью крупного централизованного бюрократического аппарата и иерархизацией традиционного государства. Предложив альтернативу, он отнюдь не претендовал на монополию, хотя и оказался наиболее технологичным. Сморгунов Л. В. соглашается с Х. ван Мирло в том, что «опыт реформы под флагом государственного менеджмента в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) характеризуется сочетанием успехов и неудач. Многое из того, что предсказывали приверженцы реформы, не сбылось. Очевидно, что меры, которые ни к чему не привели на Западе, окажутся бесполезными и в Центральной и Восточной Европе. Тем не менее, успехи и неудачи трансформации старой системы государственного управления могли бы стать ценным материалом для изучения». На наш взгляд, данная точка зрения является достаточно спорной. Ведь, если на Западе реформы под эгидой НПМ имели как успех, так и неудачи, это не значит, что на Востоке или в Центральной Европе перемены будут бесполезны. Примером могут быть успешные реформы управления Балтийских стран. Или эффективные преобразования в сфере образования Финляндии, которые привели к тому, что качество образования в Финляндии на сегодняшний день лучше, чем в других странах Евросоюза. Подтверждением могут стать результаты исследования ПИЗА (исследование ПИЗА состояло из тестирования по трем блокам: умение читать, естественные науки и математика среди учеников девятых классов), где из 32 стран на первом месте оказалась Финляндия.

Положительным можно признать то, что приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, конкурентоспособными и бережливыми. Однако, важно отметить, что государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. Поэтому все настойчивее звучит идея о совмещении в государственном управлении рыночных и демократических механизмов. Вновь на первый план вышли проблемы соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением, ответственности и подотчетности государства своим гражданам, участия последних в политике. Кризис государства всеобщего благосостояния, который, в частности, и стимулировал административные реформы, вновь поставил эти проблемы, так и не решенные государственным менеджментом. Не удалось добиться открытости и подлинного профессионализма государственной службы. В очередной раз обострился вопрос о соотношении количественных и качественных критериев оценки администрирования, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и т.д.

Сравнительный анализ менеджериальных реформ заставил исследователей критически отнестись к предыдущей теоретической парадигме и выработать новую. Близким по содержанию является концепция «governance», которая является одной из составляющих концепции политических сетей. «Governance» — это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин появился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк использует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на осно-ве принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер.

Помимо концепции «governance» существуют другие современные концепции государственного управления, такие как новая институциональная теория, синергетический подход к государственному управлению. Что касается новой институциональной теории и ее практической ценности в области исследования государственного управления, то, как отмечает Сморгунов Л. В. «анализ трансакционных издержек предоставляет оригинальную теоретическую базу для решения проблемы сравнительной эффективности институциональных форм координации взаимодействий». То есть, учитывая трансакционные издержки, можно добиться наибольшей эффективности публичного управления. Если говорить о синергетическом подходе к управлению, то важно отметить, что синергетика – это особый современный стиль научного мышления. И «управление в режиме самоорганизации должно быть ориентировано на решение двуединой задачи: (1) создание условий, необходимых для реализации собственных тенденций развития системы… (2) обеспечение управляемой системы средствами, необходимыми для достижения своих собственных целей».

Таким образом, можно говорить о существовании может быть более эффективных моделей и концепций управления, но неизменным остается тот вклад, который внесла в реформирование управления многих стран именно модель НПМ.

Следует отметить, что на сегодняшний момент имеется опыт реализации модели в различных условиях. Безусловно, есть как положительный, так и проблемный опыт. Как отмечает К. Ньютон, самые радикальные реформы в духе нового публичного менеджмента проходили в таких странах как Австралия, Канада, Новая Зеландия, Великобритания, США, а также в Дании, Норвегии, Швеции. Естественно, что в российских условиях необходимо использовать элементы этого опыта. И на сегодняшний день уже есть попытки такого использования, но прежде чем рассматривать российский опыт, мы обратимся к опыту применения модели НПМ в развитых странах.