Появление и развитие модели «нового государственного менеджмента».

Среди многочисленных подходов к организации процесса публично-го управления, «Новый Публичный Менеджмент» сыграл особую роль в связи с высокой степенью ориентации этой модели на эффективность, то есть результативность процесса управления. Новая модель государственного управления является результатом длительного периода поисков его эффективности, который, как считают некоторые исследователи, начался в конце 40-х годов 20 века, когда крупнейшие государства столкнулись с недостатком ресурсов перед лицом глобальных задач. Основные черты новой модели государственного управления заимствованы в негосударственном секторе экономики. Их оформление в организационную модель и идеологию практики государственного аппарата произошло во второй половине 70-х годов 20 века, которые принято связывать с внутригосударственными инициативами премьер-министра Великобритании М. Тэтчер и президента США Р. Рейгана. Далее данный вариант в практической реализации будет нами охарактеризован подробно.

Как отмечает Сморгунов Л. В. «основной причиной модернизации государственного аппарата были бюджетный дефицит и растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством». Не случайно инициатором административных перемен и обновления модели управления стали политики, премьер-министры и президенты. В США, например, новый президент, «мэры и менеджеры городов от Филадельфии на Востоке до Сиэтла на Западе, от Милуоки до Портленда (штат Орегон) присоединились к движению».

Таким образом, правительства развитых стран (независимо от того, какие политические силы их формировали) пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, что свидетельствует о наличии общей потребности в административных реформах, хотя и в различное время и с различной интенсивностью. Как пишут Д. Осборн и П. Пластрик «необходимость породила обновление системы государственного управления». Наибольшая степень интенсивности в проведении реформ отмечена в англосаксонских странах. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах – экономической, социальной, организационной. Например, в США к середине 90-х годов «39 штатов сообщили о предпринятых мерах по повышению качества управления». Таким образом, можно сказать, что в развитых странах была проявлена политическая воля, которая привела к положительным результатам. Также отметим, что при введении новой модели управления происходила серьезная политическая борьба, так как с момента начала обсуждения политиками нововведений и до момента принятия реальных политических решений в каждой стране проходил определенный период времени. К примеру, в Великобритании М. Тэтчер и ее консервативная партия пришла к власти в 1979, и только с 1986 года появились положительные результаты перемен. В 1982 году один из министров правительства М. Тэтчер предложил ввести новую управленческую инициативу, которая не дала хороших результатов, тогда уже через 4 года было предложено сделать оценку этой инициативы и сделать следующие шаги. Результаты этих действий стали известны только в 1988, а затем только последовали реальные действия по преобразованию системы управления. То есть прошло шесть лет пока правительство сумело опробовать, изучить и провести свои инициативы в жизнь. Или при изменении модели местного самоуправления также в Великобритании в 1986 году был распущен совет Большого Лондона, то есть лейбористы, находившиеся в оппозиции, мешали проведению реформ правительства консерваторов. Следовательно, в западных странах при попытках перемен в системе управления были силы, которые продвигали соответствующие реформы, так и силы, которые препятствовали последним.

Следует отметить, что толчком к распространению термина «менеджмент», который вошел и в язык бизнесменов, и в язык государственных чиновников, послужила публикация в 1982 году книги, ставшей своего рода библией для курсов государственных администраторов. Эта книга называлась «В поисках эффективного управления». Ее авторы – Т. Питерс и Р. Уотермен – исследовали работу некоторых корпораций (Боинг, IBM, Макдональдс), работа которых была определена ими как «верх совершенства», и выявили, что у них имеется ряд общих характерных черт, которые могли бы приобрести и государственные учреждения:

1. Приверженность действию. Эффективная организация сразу приступает к делу, в то время как чиновник государственного учреждения анализирует, советуется, но не принимает решения, пока его не вынудят к этому. Организации должны стать более гибкими, быть готовы быстро вступить на неизведанную почву. Они должны уходить от традиционных образцов формального реагирования, от жестких, фиксированных оргструктур, которые «удушают» их деятельность.

2. Быть ближе к клиенту. Эффективные организации чутко прислушиваются к запросам клиента и реагируют на его требования. В противном случае они разоряются. Основной же части государственных учреждений и организаций это не грозит. Например, местные власти являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются. Слишком часто государственные бюрократы заняты собой, а не клиентами.

3. Самостоятельность и предприимчивость. Людей следует стимулировать в проявлении ответственности и инициативности, в отказе от рутины и от покорного следования инструкциям.

4. Эффективность через людей. Каждый работник корпорации стимулируется в проявлении новаторства, служащего улучшению ее работы. В корпорации царит такая атмосфера, когда люди предъявляют высокие требования друг к другу. В государственной же сфере акцент ставится на снижении затрат, а не на улучшении качества услуг. Уровень «тренажа» работников начинает от этого страдать.

5. Выполнять работу, несмотря на изменения в системе ценностей. Люди, работающие в корпорации, разделяют общую систему ценностей и имеют в качестве мотивации цели корпорации. Мы знаем, что ценности, которых придерживаются политики, меняются с течением времени. Так что же, если государственные чиновники разделяют идеи одной партии, они не могут работать, если к власти придет другая партия? И им придется делать драматический ценностный выбор? Видимо, избежать такой ситуации можно, если исходить из таких ориентиров, как профессионализм, концентрация на конкретных требованиях клиента или местного сообщества.

6. Выбор сферы деятельности. Корпорация должна уметь найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им. Что касается учреждений государственной сферы, то они выполняют те виды деятельности, которые предписаны им законодательством, распоряжениями и т.д. Частная корпорация может прекратить заниматься одним видом деятельности и перейти на другой. Однако и в государственной сфере растут возможности для выбора того, какой деятельностью заниматься. Одно из решений проблемы может быть таким: учреждение является ведущим по определенным направлениям, но может по контрактам с частным сектором заниматься и иными видами деятельности.

7. Простота структуры, не раздутые штаты. Эффективная организация имеет простую структуру с небольшим количеством иерархических уровней. Такой подход противоречит традиционной бюрократической структуре с множеством иерархических уровней.

8. Сочетание «жесткости» и «мягкости». Реализация основных целей кон-тролируется сверху; в то же время нижние иерархические уровни самостоятельны в действиях, способствующих достижению этих целей.

Должен быть найден баланс между централизованным управлением и свободой действий на местах. Общие принципы организации государственного управления в рамках модели «Нового Государственного Менеджмента» были сформулированы известными идеологами и практиками этих реформ Д.Осборном и Т. Геблером, которые они назвали принципами обновления современных систем государственного управления. Перечислим их:

1. Развивать конкуренцию между провайдерами (производителями, по-ставщиками) гражданских услуг.

2. Расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов непосредственно общинам.

3. Оценивать работу учреждений не по затратам, а по выходам, результатам.

4. Руководствоваться целями (миссией), а не законами и правилами.

5. Превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им выбор – между школами, учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».

6. Предупреждать возникновение проблем.

7. Зарабатывать больше, чем тратить

8. Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.

9. Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрократическими.

10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами – государственным, частным и некоммерческим. Вышеизложенные принципы и характерные черты позволяют сделать вывод о том, что в реформах нового государственного менеджмента доминируют две тенденции: экономическая – маркетизация, и организационная – дебюрократизация.

Содержанием маркетизации является введение в практику государственного аппарата рыночных механизмов в самом широком смысле. Обыч-но обязательным элементом маркетизации называют приватизацию. Суть последней, когда обсуждается реформа государственного управления, состоит не в продаже как таковой государственной (муниципальной) собственности, а в сокращении состава и объема государственных функций, в том числе функций оперативного управления, уменьшение нагрузки на государственные бюджеты всех уровней. Приватизация здесь – способ «сжатия» состава и объема функций под давлением нехватки ресурсов для обеспечения их выполнения. Второй широко применяемый рыночный механизм – контрактация. Те функции по производству и предоставлению общественных благ, которые посредством приватизации переданы на реализацию в негосударственный сектор, но являются значимыми, государство продолжает более тщательно контролировать, чтобы обеспечить их выполнение по объему и качеству. Тогда государство может оставить их на бюджетном финансировании на условиях контрактного исполнения. В этом случае осуществляется тщательная подготовка контрактных условий, контроль целевого расходования бюджетных средств подрядными организациями, ассортимента, объема и качества производства публичных услуг в рамках контракта. Маркетизация предполагает также разграничение в структуре государственного управления функций определения политики и регулирования, надзора и производства услуг. Распространенным средством в этой части является выведение за пределы административной иерархии государственных организаций, непосредственно занятых производством и предоставлением услуг населению (агентств).

Дебюрократизация является организационным обеспечением экономических императивов, ориентирующих на эффективность госсектора в целом. Основное содержание дебюрократизации включает в себя следующие элементы:

• Изменение принципов формирования организационной структуры государственного управления (децентрализация и деконцентрация вместо централизации и концентрации, доминирование функционального начала по отношению к отраслевому, интеграция вместо специализации и дифференциации и пр.);

• Изменение состава и содержания функций государственного управления, их структуры; появление дополнительно к традиционным функций прогнозирования, стратегического анализа, оценок и планирования, маркетинга ресурсов, продуктов, потребителей, управления человеческими ресурсами администрации, финансового менеджмента и др.; усиление и организационное обособление функций анализа, оценок и координации и сосредоточение их на высших уровнях управления;

• Изменение принципов комплектования подразделений (команды, комитеты и рабочие группы) на основе содержательных квалификационных, а не формальных критериев;

• Изменение систем планирования, отчетности и контроля;

• Изменение системы оценки работы, стимулирования и контроля персо-нала;

• Изменение системы вознаграждения, установление зависимости его от результатов работы;

• Установление доминирования квалификационных критериев продвижения и найма персонала;

• Повышение мобильности персонала;

• Упразднение инструкций и правил, затрудняющих достижение целей и показателей промежуточной эффективности;

• Пересмотр и упразднение видов работ и операций, не ориентированных на конечный результат;

• Тотальная ориентация на производительность и качество работ и услуг;

• Сокращение численности административного персонала.

Внедрение менеджеризма в деятельность государственных организаций включает установление пяти типов индивидуальной подконтрольности как необходимого минимума для ответственного чиновника:

• правовой контроль (законодательное регулирование);

• финансовый контроль (как расходуются государственные средства);

• с позиций осуществления политики (достижение целей; выполнение обещаний и ожиданий);

• демократический контроль (информация и консультирование с выборными органами, связи с гражданами);

• этический контроль (действия в соответствии с этическими нормами).

Концепции Т. Питерса и Р. Уотермена, Д. Осборна и Г. Геблера были сформулированы в духе влиятельной в современной (прежде всего «англо-саксонской») административной науке теории «нового государственного менеджмента». Чаще других можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, вытеснили концепции традиционного административно-государственного управления. «Подобные изменения получили название трех «э» – экономия, энергичность и эффективность – и оказали глубокое воздействие на понимание как роли управлении при определении государственной политики, так и статуса государственного служащего» . Этот подход не только получил широкое распространение в правительственных органах, но и обрел академических защитников. Например, профессор политологии Сентджонского колледжа г. Манитоба (Канада) Пол Томас пишет: «Книги, посвященные «новому государствен-ному менеджменту», вводят в оборот такие понятия, как перестройка правительства, оживление государственной службы, преобразование организации, нацеленное на всестороннее повышение качества управления, смена парадигм, предприимчивость и перераспределение полномочий. Новая фразеология … призвана пропагандировать новые идеи и бороться с неверием, порожденным неудачами в ходе прежних попыток реформирования управления. По-видимому, новая фразеология – это составная часть реформ; а какой конкретный смысл в нее вложить – это уже дело практиков» .

Традиционные бюрократические методы государственного управления с позиций нового государственного менеджмента, были подвергнуты жесточайшей критике как «подавляющие предпринимательскую инициативу, ограничивающие выбор, как предпосылка перепроизводства ненужных услуг и как условие для разбазаривания средств, нерезультативности, а рынок, точнее рынки в различных сферах, рассматривались как нечто противоположное и положительное: поощряя конкуренцию, они максимизируют свободу выбора, увеличивают результативность в различных формах, создают условия для расцвета предпринимательской инициативы в рамках государства» . Сопоставим принципы менеджериальной модели управления с особенностями бюрократической системы государственного управления. Рассмотрим таблицу, которая использована Л. В. Сморгуновым в работе «Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность».

Как считает Купряшин Г. Л. «государственный менеджмент привлек внимание к непоследовательности и противоречивости доктрин, на основе которых строится современное административное государство. После появления этой концепции модели контроля и подотчетности, основанные на принципах иерархии и разделения внутренних и внешних функций, уже больше не принимались безоговорочно». Он также отмечает, что во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления. «Тем самым, государственный менеджмент означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы» . Современные исследователи государственного управления сосредотачиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются собственно реальные решения и осуществляются управленческие функции.

Среди исследователей, как зарубежных, таких как Осборн Д. и Пластрик П., Боземан Б. и Строссман Д., так и российских, таких как Л. В. Сморгунов существует точка зрения, что для государственного менеджмента необходимо использование определенной стратегии. Как мы можем прочесть у Сморгунова Л. В., который соглашается с Боземаном Б. и Строссманом Д., «в отличие от традиционного государственного администрирования для государственного менеджмента, если он собирается достичь успеха, неизбежно требуется чувство стратегии. Государственный менеджмент более широк, интегративен и менее зависим от функциональной экспертизы, чем государственное администрирование. Государственный менеджмент - в значительной мере управление внешним окружением организации. Государственное же администрирование находится внутри контекста организации». Основной акцент при реформировании административного государственного управления на пути внедрения менеджериальных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализации предполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принцип деконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей.

Применительно к теории организации концепция характеризуется двумя основными моментами: (1) повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций, (2) перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой. Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение:

• в ориентации на активность;

• в приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной нормой;

• в принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев;

• в активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая бы служила общественным интересам и интересам конкретного человека;

• в новом критерии эффективности деятельности системы государствен-ного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность;

И в заключение, процитируем президента комитета по административному управлению США, в котором говорилось, «административная эффективность - это не просто бумажные документы, скрепленные скрепками, время, потраченное на работу, и сведенный к минимуму набор движений. Это все вопросы второстепенной важности. Реальная эффективность корениться гораздо глубже».