Отражать любые угрозы и в любой точке мира. Таково требование военно-доктринальных документов современной Германии к бундесверу.
Для развития дискуссии о военной доктрине России может оказаться полезным и осмысление зарубежного опыта. Как представляется, интерес в этом отношении представляет политика безопасности и обороны современной Германии, которая строится на основе новых концептуальных документов. Факты свидетельствуют о том, что в ФРГ с учетом стремительно меняющейся ситуации в сфере политики безопасности претерпевают существенные изменения взгляды на цели, условия, допустимые пределы, формы и последствия применения средств вооруженного насилия и военной силы.
Система военно-доктринальных документов
В ФРГ официальные взгляды на способы обеспечения безопасности страны в систематизированном виде изложены в ряде документов, которые в совокупности образуют иерархизированную структуру: положения документа более высокого уровня конкретизируются в содержании следующего за ним. Базовые, исходные положения для разработки доктринальных документов содержатся в Основном законе ФРГ, который накладывает на государство обязанность обеспечить безопасность граждан и определяет конституционное предназначение бундесвера. В соответствии с его установками применение бундесвера предусмотрено для обороны Германии и её союзников; в рамках системы коллективной безопасности; в условиях внутреннего чрезвычайного положения; для оказания т.н. ведомственной помощи (например, если это необходимо полиции или федеральной пограничной охране); для борьбы с катастрофами и стихийными бедствиями.
Ныне действующая «Белая книга безопасности Федеративной Республики Германии и перспектив развития бундесвера» была представлена общественности осенью 2006 года. Книга не переиздавалась с 1994 г., несмотря на неоднократные заявления о необходимости и намерениях сделать это и обозначение конкретных сроков ее выхода. Нетрудно заметить, что период с 1994 года по 2006 год оказался весьма динамичным, ситуация в сфере обороны и безопасности Германии претерпела существенные изменения. В эти годы завершился вывод Западной группы войск с территории ФРГ, на первый план для страны вышли новые риски и угрозы, интенсивно формировались подходы к единой европейской политике в сфере безопасности и обороны, началась глобальная борьба с терроризмом. Судя по затянувшемуся выходу основного доктринального документа Германии, можно сделать вывод, что анализ ситуации в сфере безопасности и обороны, определение стратегии действий отставали от развития событий.
Следует отметить, что документ 1994 г. именовался «Белая книга безопасности Федеративной Республики Германии и состояния и перспектив развития бундесвера». Представляется, что исчезновение из названия слова «состояние» не было случайным. Такой подход свидетельствует о намерении осуществлять трансформацию бундесвера постоянно, исходя из необходимости ориентироваться на будущее, адаптируясь к динамичной ситуации в сфере обороны и безопасности. В этом случае состояние немецкой армии выступает как временная, преходящая величина, действительная лишь в короткий промежуток времени. Оценки современного состояния современной германской армии, в «Белой книге» весьма кратки, и основное внимание сосредоточено на требованиях, которым должен удовлетворять «бундесвер будущего».
Директива по оборонной политике (в сфере компетенции федерального министра обороны) появилась в мае 2003 г. Выход директивы нарушил установленный порядок, поскольку она увидела свет намного раньше «Белой книги». Однако сделано это было вполне сознательно, чтобы заполнить теоретический и нормативный вакуум, возникший из-за затянувшегося выхода «Белой книги». Документом вносятся существенные изменения в предназначение бундесвера, актуализируются его задачи и даются установки относительно тех способностей, которыми, как предполагается, вооружённые силы Германии должны будут обладать уже в ближайшем будущем. Директива издается не впервые, однако доступной для ознакомления она стала лишь в 1992 г., ранее она выходила в 1972 и 1979 гг. и была закрытым документом. Подписывает директиву министр обороны, который согласно Основному закону ФРГ в мирное время является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Между тем в Германии звучало немало острых критических замечаний, суть которых сводилась к тому, что военное ведомство не наделено правом определять оборонную политику страны.
Обращает на себя также внимание тот факт, что если изначально предполагалось переиздавать директиву каждые 10–15 лет, то в 2003 г. особо подчёркнуто, что документ, вследствие чрезвычайно высокой динамичности политики безопасности, будет регулярно подвергаться тщательной проверке и по мере необходимости перерабатываться. Такая позиция представляется вполне оправданной, поскольку жизнь диктует необходимость оперативного и действенного реагирования на возникновение новых угроз любой природы.
Новая Концепция бундесвера утверждена министром обороны ФРГ П. Штруком 9 августа 2004 г. Это ключевой документ общей концепции военной обороны ФРГ, разработанный на основе Директивы по оборонной политике. В нем содержатся указания относительно выполнения предназначения бундесвера и дано видение перспектив его развития. В августе 2004 г. министерство обороны ФРГ опубликовало Основные положения Концепции бундесвера. Концепция является основой для разработки Плана применения бундесвера, в ней установлены приоритеты, сфера ответственности и задачи видов вооруженных сил. Документ провозглашает начало трансформации бундесвера, которая «определит мышление, концепции, подготовку, организацию и оснащение, создавая нечто принципиально новое» и повысит эффективность применения вооруженных сил ФРГ.
Оборона и безопасность – одно и то же?Ознакомление с содержанием охарактеризованных документов показывает, что в ФРГ утверждаются взгляды на самое широкое понимание безопасности и обороны. При таком подходе учитываются не только опасности военного характера, но и факторы социально-экономического, экологического, этнического, информационного и иного характера, способные привести к возникновению кризисов и конфликтов. Анализ доктринальных документов ФРГ показывает также, что понятия «оборона» и «безопасность» используются практически как тождественные: «оборона включает в себя предотвращение конфликтов и кризисов, преодоление кризисов совместными международными усилиями». В официальном определении оборонной политики подчеркнута роль вооруженных сил в ее реализации: «оборонная политика Германии – это деятельность, направленная на обеспечение безопасности в рамках внешней политики и политики безопасности страны. Вооруженные силы – это существенная часть внешней политики и политики безопасности, направленной на избегание и ликвидацию кризисов и конфликтов».
Широкое видение обороны лежит в основе предназначения и задач бундесвера. Германские специалисты резонно утверждают, что современная оборона не может быть сведена лишь к отпору армии агрессора по периметру границ страны или блока НАТО. Более того, сосредоточение усилий на подготовке к такой обороне характеризуется фактически как анахронизм, анализ обстановки в сфере безопасности свидетельствует о наличии асимметричных – в том числе и террористических угроз, – которые могут возникнуть в любое время, в любой точке мира и могут быть направлены против любого человека. Вывод в связи с этим сделан весьма категоричный: безопасность Германии должна обеспечиваться и защищаться в любой точке планеты, в том числе и посредством применения бундесвера. «Опасностям нужно противостоять там, где они возникают», – заявил министр обороны ФРГ П. Штрук в августе 2004 г. Прозвучавшие в дальнейшем его заявления о том, что «зона действий немецкой армии – весь мир», подтверждают верность провозглашённому курсу.
Показателен в этой связи тезис, содержащийся в Директиве по оборонной политике: «Применение бундесвера в будущем с учётом широкого подхода политики безопасности и обороны… не может быть ограничено ни по интенсивности, ни по географическим критериям. Политическая цель определяет цель, место, длительность и способ применения бундесвера. Участие бундесвера в многонациональных операциях может быть обусловлено и необходимостью присутствия в любой точке планеты, и сжатыми сроками, и всем спектром применения вплоть до военных операций высокой интенсивности».
Однако Основной закон ФРГ не допускает боевое применение бундесвера за пределами страны. Вместе с тем сегодня в Германии в качестве исходной посылки для обоснования необходимости изменения предназначения бундесвера нередко используется справедливое утверждение, что одной из главных обязанностей государства является обеспечение безопасности своих граждан. И если в России для придания легитимности и правового обоснования применению Вооруженных Сил внутри страны прибегли к внесению соответствующих положений в Военную доктрину, то в Германии пошли по иному пути: усилия сосредоточены на толковании положений Основного закона страны.
Более того, руководство Германии предпринимает серьезные усилия, чтобы, используя потенциал действующего законодательства, снять или обойти ряд препятствий, которые каким-либо образом ограничивают использование вооружённых сил для достижения целей политики. В результате определенного толкования действующих правовых актов у федерального канцлера и правительства Германии должна появиться большая свобода действий в вопросах оперативного принятия решения на применение военной силы вследствие частичного исключения законодательной власти из указанного процесса.
По всей видимости, ссылки на Основной закон и международное право, другие подобные аргументы должны подчеркнуть, что предназначение бундесвера напрямую вытекает из главного правового документа страны и не должно абсолютно зависеть от воли депутатов бундестага. Возможно также, что ещё одной, недекларируемой, причиной тщательного обоснования применения бундесвера является необходимость преодоления «синдрома побежденной нации». Нельзя исключить, что подобным образом руководство ФРГ напоминает другим державам о своем праве более решительно применять военную силу для обеспечения собственной безопасности в новых условиях.
Важным является также содержащееся в военно-доктринальных документах ФРГ положение о стирании границ между внутренней и внешней безопасностью. Еще после терактов 11 сентября 2001 г. на обеспечение «внутренней безопасности» из бюджета ФРГ было выделено дополнительно 1,5 млрд. евро, около половины этой суммы получил бундесвер. Подобные факты сви-детельствуют о стирании грани между внутренней и внешней составляющими оборонной политики страны. Уже в апреле 2007 г. министр внутренних дел ФРГ В. Шойбле заявил о том, что разделение внутренней и внешней безопасности полностью изжило себя. Он потребовал объединить усилия силовых структур государства и создать в стране «альянс против террора, в котором будут сосредоточены усилия армии и полиции». Согласно официальной позиции, риски и угрозы современной Германии имеют всё более комплексный характер, к ним отнесены международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, наличие очагов кризисов и конфликтов в Европе и за ее пределами, а также информационная война в самых различных ее формах.
При характеристике безопасность страны отмечается, что непосредственная «опасность германскому государству в настоящее время и в обозримом будущем со стороны конвенциональных вооружённых сил не выявлена». Сделан вывод о наличии предпосылок для окончательного преодоления раздела Европы и создания пространства стабильности, в центре которого находится Германия. Руководство ФРГ заявляет о своей решимости содействовать расширению этого пространства (в том числе посредством расширения НАТО и Евросоюза), удерживать кризисы любой формы на удалении от Европы, стремиться не к стихийному, а сознательному формирование будущего, целенаправленно и последовательно преодолевая негативные последствия глобализации. Официальная позиция руководства ФРГ заключается в том, что «ни одно государство в современных условиях не может собственными силами обеспечить для себя мир, безопасность и благополучие». В этой связи принципами политики безопасности Германии провозглашены:
– принцип совместного обеспечения безопасности, требующий координировать и согласовывать действия по обеспечению собственной безопасности с союзниками и партнёрами ФРГ;
– принцип превентивности, предполагающий раннее выявление кризисов и конфликтов где бы то ни было, их заблаговременное предотвращение при помощи политических, дипломатических, государственно-правовых, гуманитарных и социальных инструментов;
– принцип широкой безопасности, охватывающей весь комплекс политических, экономических, экологических, социальных и культурных слагаемых безопасности.
Правомерно утверждение, что «безопасность не может быть гарантирована преимущественно или исключительно военными мерами». С учётом анализа угроз и рисков, принципов политики безопасности и обороны Германии определены ключевые интересы Германии в сфере безопасности. Среди них присутствуют ставшие уже традиционными ссылки на необходимость поддержания трансатлантического партнерства и укрепления связей с США, выделена важность активного участия страны в работе ООН и ОБСЕ. Подчеркнута также заинтересованность Германии в усилении возможностей политики безопасности и обороны Европейского Союза для укрепле-ния пространства стабильности на континенте.
Ситуация в сфере политики безопасности, интересы Германии обусловливают формирование состава, структуры и необходимых способностей бундесвера. В этой связи представляют интерес изложение обстоятельств, которые учитываются при принятии решения о применения бундесвера. Боевое применение бундесвера, за исключением операций, проводимых для эвакуации и спасения людей, может осуществляться только совместно с союзниками и партнерами под эгидой ООН, НАТО и ЕС. Отмечено также, что в новых реалиях применение бундесвера не может быть ограничено ни по интенсивности, ни по географическим критериям.
Действительно, в современных условиях количество, интенсивность, объем и длительность операций с участием бундесвера постоянно возрастают. Только в период с 1998 г. по 2003 г. в военных операциях за пределами ФРГ участвовало более 100 тыс. немецких военнослужащих. По этому показателю бундесвер превзошел кайзеровскую Германию, когда страна активно боролась за обретение колоний на рубеже ХIХ – ХХ вв. и посылала за рубеж свои войска. В настоящее время за рубежом находится порядка 8 тыс. немецких военных, в основном, в Афганистане и на территории бывшей Югославии.
Трансформация бундесвера
Важно отметить, что грани между видами применения бундесвера (например, между миротворческими и боевыми операциями) стали весьма зыбкими. При этом руководство Германии заявляет об использовании своих вооружённых сил для урегулирования внутригосударственных конфликтов в других странах. Несмотря на оговоренные условия такого вмешательства, нельзя не увидеть потенциальную опасность подобных действий. Для реализации бундесвером своего предназначения предусмотрено решение ряда задач, к которым отнесены: предотвращение международных конфликтов и преодоление кризисов; поддержка партнёров по НАТО; защита Германии и её граждан; спасение и эвакуация граждан; партнёрство и кооперация; ведомственная помощь.
Выдвинутая на первое место, как наиболее вероятная в обозримом будущем, задача по предотвращению и преодолению кризисов и конфликтов включает в себя и борьбу с международным терроризмом и обозначена в качестве определяющей для «профиля способностей», системы управления, оснащения и вооружения бундесвера. В условиях отхода от традиционного понимания обороны страны отпадает необходимость в значительных запасах материальных средств, войсковых частях сокращённого состава и кадра, мобилиза-ционных мероприятиях и т.д. (как образно сказано в пояснительной записке к Директиве по оборонной политике, «прошли … времена угрозы от танковых армий с Востока»). Оборона требует и постоянного контроля воздушного и морского пространства Германии, а также оказания бундесвером т.н. ведомственной помощи. Участие бундесвера в военных операциях НАТО также рассматривается как оборона страны в широком смысле.
Анализ официальных установок показывает, что в спектре задач бундесвера использование вооружённых сил предусмотрено в основном не по прямому классическому предназначению, для непосредственного военного насилия, а преимущественно для решения иных задач. Возникает закономерное опасение, что их реализация на практике означает снятие любых ограничений для какого-либо применения военной силы. В этой связи роль вооруженных сил как важнейшего инструмента и средства достижения целей государственной политики ФРГ проявляется ещё более отчётливо. С целью превращения вооружённых сил Германии в «армию применения» определены следующие ориентиры относительно численности, структуры и способностей «бундесвера будущего»:
1. Нацеленность не на развитие возможностей отдельных компонентов, а на укрепление потенциала бундесвера как единого целого.
2. К ключевым способностям отнесены система управления; получение информации (в том числе за счёт наращивания возможностей по получению сведений геоинформационного характера) и разведка; мобильность; высокая действенность применения бундесвера; обеспечение и поддержание длительности применения; обеспечение живучести и защиты личного состава.
На практике это отражается в приобретении бундесвером средств «стратегической передислокации», «глобальной разведки», а также «мощных и интероперабельных систем и средств управления», в развитии противоракетной обороны, повышении защищённости войск, противодействии средствам информационной войны. Необходимость готовности применения вооруженных сил Германии в условиях информационного противоборства обозначена в Директиве по оборонной политике всего лишь одним предложением: «Следует разрабатывать средне- и долгосрочные меры по защите от средств информационной войны».
Однако подобная лаконичность не должна вводить в заблуждение, и тезис нуждается в комментариях. Достаточно привести вывод авторитетного германского исследователя в области информационных технологий Райнхарда Хуттера: «С уверенностью можно сказать, что дискуссия о новых задачах бундесвера будет вновь разгораться по мере осознания сценариев, связанных с информационными операциями». Известно, что в бундесвере с середины 90-х гг. ведется интенсивная разработка информационных операций. Формирования оперативной информации, будучи самостоятельным родом войск, участвуют во всех операциях бундесвера за рубежом. Учитывая же существующую в рамках НАТО специализацию между членами блока и опыт конфликтов последнего десятилетия, можно сделать вывод, что информационные структуры и войска оперативной информации бундесвера будут развиваться и активно использоваться при проведении альянсом военных операций.
Известно, что информационные операции позволяют и минимизировать использование средств вооруженного насилия в ходе конфликтов. Как свидетельствуют высказывания германских высокопоставленных военных и политиков, ФРГ вместе с союзниками по НАТО в настоящее время уже в состоянии «осуществить мечту Сунь-цзы и парализовать какую-либо страну без единого выстрела». Практические действия подтверждают реализацию теоретических разработок на практике. Основные положения Концепции бундесвера конкретизируют Директиву по оборонной политике и содержит положение о том, что военные действия ведутся не только о физической среде, но и в информационном пространстве, где поражаются специфические цели.
Обращает на себя внимание тот факт, что в современных доктринальных документах ФРГ, несмотря на подробное изложение предназначения и задач бундесвера, не используется термин «военная политика». По всей видимости, это следует объяснить строгим следованием принципу примата политики, подчинении военной политики – политике безопасности и обороны, военной стратегии – политике государства. Тем самым подтверждается и оценка бундесвера, военной силы как составной части инструментария, имеющегося в распоряжении современной Германии, при помощи которого реализуется политика безопасности и обороны страны. Широкий подход к обороне указывает и на то, что оборона – задача не только вооруженных сил, но и всего общества.
Нельзя также не обратить внимание на наличие в военно-доктринальных документах ФРГ требования к военным кадрам обладать нестандартным, – а если быть точнее «незашоренным», – мышлением. Такое качество должно обеспечить умение анализировать обстановку в сфере обороны и безопасности, особенно в условиях асимметричного противоборства, и быструю адаптацию к современной динамичной обстановке в сфере безопасности. Высокая вероятность использования бундесвера в любой точке мира и в самом широком спектре диктует особые требования к личному составу германской армии: «нужны хорошо подготовленные кадры, которые могут и желают работать, способны быть единомышленниками и убеждены в правильности своего предназначения. … Нагрузки и условия повседневной службы требуют от личного состава высокой психической и физической закалки, а также адаптационных способностей».
Учитывая реальные сценарии применения вооруженных сил, в Основных положениях Концепции бундесвера отмечено, что важным требованием ко всем германским военнослужащим становится обладание такими качествами как «этическое ответственное сознание, а также социальная, межкультурная и языковая компетентность». При этом представители политического и военного руководства Германии, экспертного сообщества и ранее неоднократно заявляли, что для разрешения современных конфликтов (в том числе внутригосударственных), представляющих угрозу безопасности страны, вооруженным силам приходится выполнять полицейские и другие функции, а военнослужащий в эпоху глобализации должен сочетать в себе качества бойца, дипломата, полицейского и социального работника.
Руководство бундесвера выступает за сохранение воинской обязанности, мотивируя свою позицию принципиально изменившимися условиями применения вооруженных сил и их задачами, ограниченным финансированием. Присутствует и апелляция к необходимости защиты от террористической угрозы, к вероятности участия в борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями. Кстати, ранее, обосновывая свою позицию по этой проблеме, министерство обороны ФРГ использовало в качестве аргумента тезис, что воинская обязанность – показатель единства армии и народа, что прямо напоминает незаслуженно забытый в нашей стране лозунг из недавней советской истории.
Мнение экспертов
Анализируя военно-доктринальные документы ФРГ, нельзя не отметить, что руководство Германии своими практическими действиями дает немало оснований для критики проводимой политики безопасности и обороны. В частности, весьма непросто убедить общественность в том, что обеспечение безопасности и обороны Германии осуществляется в Афганистане, на Гиндукуше (о чем так любил повторять бывший министр обороны ФРГ Петер Штрук). Ведь обстановка в стране, где находятся около 3 тыс. военнослужащих бундесвера, по-прежнему далека от стабильности. Более того, именно в период пребывания там воинских контингентов из 38 стран Афганистан превратился в основного мирового производителя героина, значительная часть которого попадает в Европу. Многие эксперты сходятся во мнении, что говорить о прекращении процесса распада в Афганистане государственных институтов явно преждевременно.
Отсутствует в стране и позитивная динамика в решении проблем этнической напряженности, терроризма и коррупции, вновь активизируется движение «Талибан». В этих условиях пребывание войск в этой стране является практически безрезультатным. Следовательно, признавая в целом обоснованность закрепленного в военно-доктринальных документах Германии тезиса о том, что в современных условиях с угрозами необходимо бороться там, где они возникают, нельзя не заметить, что предпринимаемые в отношении Афганистана меры военного характера явно не способствуют достижению заявленной политической установки. Возможен и другой вариант: официальные заявления выступают не более чем прикрытием для реализации иных, недекларируемых интересов. Так или иначе, но в политике безопасности и обороны Германии в данной конкретной ситуации нет ясности и присутствует элемент иррационализма.
Поэтому неудивительно, что редактор по вопросам политики авторитетного в ФРГ еженедельника «Die Zeit» Констанция Штельценмюллер в своем докладе, озвученном на коллоквиуме Общества Клаузевица в Берлине в марте 2005 г., в довольно резкой форме потребовала от правительства страны дать четкую ориентировку национальной политике безопасности и использовать военную силу в соответствии с ее однозначными установками. «Наша политика безопасности, – заявила Штельценмюллер, – вот уже несколько лет разрывается между претензиями (самыми высокопарными) на статус гражданской державы и проецированием силы (совсем жалким), между моральной и реальной политикой, отсутствием ориентировки и оппортунизмом. Таков новый парадокс германской политики безопасности. Это политика с винтовкой, но без компаса». Жесткость выступления Штельценмюллер была вызвана также и тем, что, по мнению докладчика, «вызовы германской политике безопасности велики как никогда, и в то же время круг гражданских и военных экспертов, которые что-то в этом понимают, узок как никогда».
Тем не менее, несмотря на определенные противоречия и проблемы в процессе реализации политике безопасности и обороны ФРГ, анализ доктри-нальных документов и практических действий показывает, что высшее политическое и военное руководство Германии обладает целостной программой по последовательному превращению бундесвера в «армию применения». При этом известно, что обеспечение безопасности граждан – важнейшая задача государства. Способность обеспечивать безопасность граждан выступает важнейшим признаком суверенитета, и каждая страна делает это по-своему, руководствуясь своими национальными интересами.
Оборона же и безопасность с точки зрения германских специалистов сегодня расцениваются практически как синонимы, тождественные понятия. На это указывает множество обстоятельств: частое понятийное объединение политики безопасности и оборонной политики, а также смешение их мероприятий в военно-доктринальных документах ФРГ, стирание различий между внутренней и внешней безопасностью, рассмотрение бундесвера как инструмента политики безопасности и обороны, широкое толкование обороны страны, признание исчезновения границ между видами применения бундесвера, само изложение предназначения и задач бундесвера и многое другое.
Кроме того, наличие тщательного обоснования для самого широкого применения бундесвера, в том числе за рубежом дает основание расценить появление доктринальных документов как подготовку общественного мнения в самой Германии и в мире к появлению бундесвера в любой точке земли. Таким образом, объединённая Германия намерена окончательно освободиться от «синдрома побеждённой нации» и занять место в ряду великих держав. К тому же в декабре 2004 года президент России В. Путин заявил о поддержке стремления Германии стать постоянным членом Совета Безопасности ООН.
Вооруженные силы ФРГ всё более рассматриваются как универсальный инструмент государственной политики, направленной на гарантированное обеспечение безопасности граждан, и предназначенный для парирования любых угроз, с какими только может столкнуться страна уже в ближайшем будущем. Заслуживает внимания следующее положение Директивы по оборонной политике ФРГ: «Будучи гарантом национальной безопасности, бундесвер защищает и обороняет Германию от любой угрозы её населению и территории и способствует обороне ее союзников». По сути, в этом постулате и изложено в концентрированном виде видение Германии на применение своих вооруженных сил. Кстати, в приведенной цитате легко увидеть созвучие с мыслью отечественного военного теоретика А.Е. Снесарева, полагавшего, что «долг армии – грудью встретить всякую опасность, грозящую государству».
Белозёров Василий Клавдиевич – кандидат политических наук, Ассоциация военных политологов (АВП)