Механизм внедрения модели «НГМ» в контексте политико-административной системы англо-саксонских стран (на примере США).

Прежде чем говорить о механизме внедрения модели НПМ в США, необходимо выделить особенности политико-административной системы этой страны как представителя англо-саксонской группы государств. Во-первых, в государствах, которые можно отнести к англо-саксонской категории существует система прецендентного права.

Система англо-саксонского, или как его еще называют, общего права была создана в Англии после нормандского завоевания, и в ходе истории английское общее право стало основой весьма большой семьи англо-саксонского права. Эта семья включает в настоящее время правовые системы всех, за некоторым исключением, англоязычных стран. Общее право в значительной мере оказало влияние на становление и развитие правовых систем стран, которые политически связаны были с Англией. Общее право Англии оказало решающее воздействие на развитие правовой системы США, которая в настоящее время во многом отличается от правовой системы современной Англии, но входит вместе с ней в семью англосаксонской системы права. Помимо этого, общее право оказало большое влияние на формирование современных правовых систем Индии, Пакистана, ряда стран Африки. Основная идея системы прецендентного права состоит в том, что юридическое регулирование строится, обобщенно говоря, на юридической практике, на «праве судей», а точнее, на прецедентах - судебных решениях. Такая система носит характер «открытой» системы методов решения юридически значимых проблем. В соответствии с этим правовые системы данной группы имеют облик нормативно-судебных и в массовом правосознании воспринимаются в качестве таких, где во многих случаях на первое место выступает «субъективное право», защищаемое судом. Во-вторых, США имеют избирательную систему, основанную на мажоритарных принципах.

В-третьих, ограниченное вмешательство государства в экономику страны. Ведь что такое для американцев государственный сектор? В отличие от Западной Европы, Японии, в США государственным структурам в полной мере никогда не принадлежали крупные промышленные объекты, предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, транспортные компании. Даже энергетика и связь, то есть отрасль, которая многими рассматривается в качестве отраслей естественной монополии, находятся в США в ведении частных компаний, хотя контрольные пакеты акций в стратегически важных отраслях все равно принадлежат государству. В государственном секторе полностью находятся лишь объекты инфраструктуры, сфера социальных услуг, органы государственного управления всех уровней, службы и некоторые другие объекты. То есть государство не является монополистом и не вмешивается в экономику страны.

США развивались как демократическое, федеративное государство, и децентрализация, свойственная для НПМ находится в самой системе страны. Политическая система США является более гибкой, и любая модернизация проходит проще, чем, к примеру, в странах с римско-германской системой права. Немаловажной особенностью, является менталитет граждан США. Как, к примеру, отмечал А. де Токвиль, индивидуализм, самостоятельность во всем, в том числе и в принятии решений является элементом менталитета американцев. Таким образом, выделенные особенности политико-административной системы создали достаточно благоприятные условия для относительно раннего, достаточно объемного и органичного внедрения модели НПМ в систему управления США. Известно, что процесс применения модели НПМ начался в Великобритании, но мы выбираем именно США для рассмотрения и анализа, исходя из тех особенностей политико-административного устройства, и особенностей менталитета, которые были выделены выше. Думается, что реализация модели в этой стране – это пример наиболее органичного, успешного и эффективного обновления государства.

В Соединенных Штатах реформа государственного управления про-водилась сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Консервативное правительство взяло курс на сокращение государственных расходов и проводило широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. Как отмечают некоторые исследователи, «выбрав в качестве предвыборной платформы тезис о повороте правительства лицом к народу и сокращении государственных расходов, Рейган заставил нас думать о последствиях непрерывного разбухания государственного аппарата».

Итак, 80-е годы начались как эпоха перемен, ознаменовавших коренной сдвиг в системе политических и экономических ценностей США. После избрания Р. Рейгана на пост Президента на федеральном уровне был намечен новый курс, опиравшийся на более консервативные принципы меньшего вмешательства государства и меньшего регулирования, Нового федерализма, обороноспособности как условия могущества, экономики предложения и уравнивания положения государственного и частного секторов через «приватизацию». С самого начала администрация Р. Рейгана обещала ряд мер по сокращению налогов и ограничению расходов, которые могли бы привести к упразднению многих функций государства, и таким образом, способствовали бы приватизации государственного сектора.

Радикальные изменения в государственном управлении начинаются в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе. Реформаторы основываются на идеях книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное управление», а также на книгах «В поисках совершенства» Т. Питерса и Р. Уотермена. В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» 1993 г. Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как «обновление» особенно тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами. Приведем пример повышения производительности при взаимодействии муниципалитетов с частными организациями. Утверждается, что «службой, наиболее глубоко и тщательно изученной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является коммунальная уборка мусора и сбор вторсырья. Полученные результаты категоричны: уборка, осуществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной, и не менее эффективна».

Мы постарались более детально раскрыть причины того, почему частные организации, затрачивая меньше средств, получают лучший результат, чем государственные организации. Думается, этот пример показал, как надо организовать управление, чтобы добиваться максимального результата. Несомненно, что управление в государственной организации и частной фирме не может быть идентично, так как помимо экономической эффективности работа государственной организации должна иметь и социальную эффективность. Но то, как было построено управление в данном случае у частной компании – это хороший опыт при обновлении и усовершенствовании работы государственной организации. Мы видим здесь и делегирование полномочий нижним уровням управления, и работу с мотивацией сотрудников организации, и сокращение штата компании параллельно с использованием новых технологий.

Приведем пример обновления в другой сфере жизнедеятельности – в образовании. В этой сфере особенно остро стоит следующая проблема: здесь не достаточно активности государства. Жизненно необходима активность педагогов, родителей и детей. Существует возможность на первое место вывести потребителей услуг (родителей), дав им право выбора школы. Так, например, появление в США чартерных школ. Итак, в книге «Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства» Осборн Д. и Пластрик П. говорят, что в конце 80-х годов группа инициативных родителей одного из школьных округов – Форист-Лейк, штат Миннесота начала выступать за создание начальной школы, использующей определенную методику обучения, которая давала отличные результаты. Они поняли, что возможность создать частную школу очень мала из-за отсутствия средств. Руководство школьного округа отказывалось что-то менять. Но в 1991 году появился закон о чартерных школах. «В общих чертах, чартерные школы – это бесплатные государствен-ные школы, организованные группами родителей, преподавателей и жителей района, или как в некоторых штатах, даже такими институтами, как компании и университеты». Они подписывают чартерное соглашение с организациями, которые их финансируют, предоставляя им право руководить школой от трех до пяти лет. То есть чартер – это контракт на выполнение работы, который четко определяет результаты работы школы, при этом освобождая ее от соблюдения фактически всех правил и норм, регламентирующих деятельность государственных школ. Таким образом, этот закон расширил возможности выбора для учащихся: в тех случаях, когда семьи выбирают какую-нибудь государственную школу за пределами своего округа или чартерную школу, большая часть средств, выделяемых государством на образование их детей, переводится в эти школы или округа.

Этот закон, как отмечают Осборн Д. и Пластрик П., очень изменил роль родителей в учебном процессе. Группа родителей из Форист-Лейка смогла договориться с администрацией школьного округа о создании небольшой государственной школы с тем эффективным методом обучения. Таким образом, история Форис-Лейка стала одной из многих подобных в штате Миннесота, «первом штате США, где потребителям системы образования предоставлена возможность выбора между разными государственными школами». Как отмечают Осборн Д. и Пластрик П., лидеры штата полагали, что ключом к преобразованию школ станет изменение системы стимулирования, ответственности и управления, в рамках которой они функционируют. Они считали, что, предоставляя потребителям выбор, заставляя школьные округа конкурировать за учеников и государственные средства, выделяемые на их образование, и поощряя преподавателей и родителей и других к созданию новых школ, свободных от бюрократизма, ограничивавшего инициативу большинства директоров и преподавателей, они тем самым смогут создать систему, способную создать тысячи превосходных школ.

Подводя итоги этого обновления можно сказать, что «к 1995-1996 учебному году 19% всех учащихся государственных школ Миннесоты – более 150 тыс. учащихся – посещали школы, выбранные их родителями». Таким образом, была применена одна из стратегий обновления управления государственными организациями: стратегия ориентации на потребителя. То есть родители получили возможность переводить своих детей в школы других округов и забирать с собой большую часть государственных средств, выделяемых на их образование.

Осборн Д. и Пластрик П. выделяют три подхода, которые делают государственную организацию ответственной перед своими потребителями:

- «дать потребителю возможность выбирать ту или иную государственную организацию

- позволяет потребителю управлять ресурсами и передавать их конкурирующим поставщикам услуг

- устанавливает стандарты обслуживания потребителя».

В данном примере мы видим определенные подходы создания организаций более ответственных перед потребителем, который имеет возможность выбора стандартов обучения.

На основе вышесказанного можно утверждать, что англо-саксонские системы, более гибкие и динамичные, стремятся к повышению эффективности, рассматривая ее комплексно, то есть, как синтез социальной и экономической эффективности, что создает более благоприятные условия для внедрения модели НПМ. На первое место, при этом, ставят интересы потребителя.