Традиционная модель управления в условиях изменения политической внешней среды.

Традиционная модель организации государственного управления господствовала на протяжении десятилетий. Теория бюрократии М. Вебера оказала огромное влияние на развитие управления и политической со-циологии в ХХ веке. Он показал, что вызванная к жизни первой промышленной революцией бюрократия стала мощным рычагом экономического роста. Труды М. Вебера сыграли важную роль в осмыслении этого весьма противоречивого явления: он утверждал, что возникновение бюрократии («рациональной» по его определению) и бюрократического порядка не менее существенный этап в развитии человеческой цивилизации, чем даже переход от феодализма к капитализму. М. Вебер считал ее наиболее эффективной организацией для решения сложных задач современной ему экономической и социальной жизни. Это понятно, ведь М. Вебер разрабатывал свою концепцию в эпоху Германской империи. То есть модель Вебера возникла в условиях стабильности, так как монархическая форма правления – это стабильность с точки зрения передачи власти по наследству, с точки зрения невозможности радикальных перемен (без изменения всего государственного строя), и отсутствия необходимости в этих переменах. Таким образом, в стабильных условиях монархии, бюрократия функционирует достаточно эффективно, как и в любой другой среде с низ-кой динамикой политического и экономического процесса.

Итак, под рациональностью М. Вебер понимал действия или способ организации, направленные на достижение четко определенных целей. Вебер выделял три типа власти. Харизматическая власть основывается на ве-ре в священные или экстраординарные характеристики отдающего приказ индивида. При традиционной форме власти приказам подчиняются в силу уверенности людей в том, что отдающий их индивид издавна имеет право распоряжаться. В условиях господства легитимно-рациональной формы власти приказания выполнялись постольку, поскольку люди верили, что отдающий их человек действовал в соответствии с юридическими нормами и правилами. Для характеристики чистой организованной формы легитимно-рациональной власти М. Вебер использует термин бюрократия. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах».

Развитая в наиболее рациональную систему бюрократия с необходимостью предусматривала концепции законности и властных полномочий. Веберианская модель бюрократии предполагает стабильный и предсказуемый мир, которому наиболее адекватны «рационально спланированные» структуры. Населяющие этот мир индивиды беспрекословно выполняют предписанные им роли и действия. По мнению М. Вебера, бюрократическая форма организации отличается четкой специализацией, иерархией, правилами, беспристрастностью, штатными чиновниками, нацеленностью на карьеру и четкой границей между личной и общественной деятельностью.

Как указывал М. Вебер, работа современного административного аппарата осуществляется в соответствии со следующими принципами:

- «принцип закрепленных в нормативных документах официальных должностных полномочий, регулируемых правилами, то есть законами или административными предписаниями

- принципы иерархии и уровней полномочий должностных лиц означают строго определенную систему подчинения, в которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими

- управление современным учреждением основывается на письменных документах, сохраняемых в своем оригинальном или черновом варианте

- основательная подготовка кадров

- бюрократическое управление регулируется общими правилами, которые в большей или меньшей степени остаются неизменными».

М. Вебер также отмечает, что главное качество бюрократии – ее техническая эффективность, основанная на точности, скорости, управленческом опыте, непрерывности, свободе действий, объективных отчетах о работе, поощряемая премиальными вознаграждениями.

Также, следует отметить, что для традиционной модели были характерны тормозящие развитие государственной и общественной системы принципы:

1) правительственные программы осуществляются с помощью контроля «сверху вниз» при максимальном ограничении самостоятельности промежуточных звеньев;

2) бюрократия стремится быть максимально закрытой системой, ограничивая вмешательства извне;

3) рациональность - важнейшая ценность для государственных организаций.

До М. Вебера, как правило, данный тип управления (бюрократический) не находил приверженцев. Например, принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался в более ранний период К. Маркс. Он достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии в работе «К критике гегелевской философии права»:

- подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, формализм

- притязания на монопольную компетентность

- неспособность бюрократии решать конкретные проблемы общества.

Бюрократия, по мнению К. Маркса, есть «организм-паразит», принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем общих интересов. То есть, К. Маркс изначально отрицал полезность бюрократической системы управления, создавая свою концепцию, одним из положений которой был тезис о постепенном отмирании государства. Эта модель долгое время являлась доминирующей но, в середине XX столетия наиболее развитые демократические общественные системы ощутили наличие отрицательных сторон данной модели управления. Как мы уже говорили, в условиях стабильности эта модель как никогда лучше служила государству и обществу, но в меняющихся условиях, она стала терять свои преимущества.

Стабильная веберовская система в нестабильной среде не может быть эффективной. Безусловно, она в какой-то мере стабилизирует такую систему, но одновременно создает множество препятствий для развития и тормозит перемены. Во многих исследованиях середины века встречается критика бюрократии. Так, Р. К. Мертон отмечает в своей работе «Бюрократическая структура и индивидуальность»: «Общество в целом, тем не менее, подчеркивает несовершенство бюрократии, что подтверждает факт превращения «ужасного гибрида», «бюрократа» в эпитеты, бранные слова». По его мнению, бюрократия неспособна меняться в соответствии с изменяющимися условиями, что может привести к тому, что навыки и обученность людей (чиновников) в новых условиях могут привести к их неспособности осуществлять деятельность по управлению общественно значимыми функциями. Таким образом, в рыночных условиях была необходима соответствующая модель управления. Как отмечает Омельченко Н. А. «во многих западных странах уже в 80-е годы на волне антиэтатических и антибюрократических настроений утвердились новые представления о функциях государственной службы как сферы предоставления услуг населению. Этот подход, перенесенный из практики частного сектора в сферу государственного управления, изначально предполагает принципиально новое отношение к гражданам не как к пассивным получателям сверху «спущенных» благ, а как к потребителям, имеющим право пользоваться услугами высшего качества».

Таким образом, перемены в обществе изменили ситуацию так, что традиционная модель государственного управления перестала быть эффективной и отвечать требованиям времени. Главная проблема, которая лежит в основе кризиса старой модели – несоответствие ее адаптивных возможностей высокому темпу изменений в среде и неспособность формировать под свои возможности среду реализации функций внутреннего управления и значительного влияния тенденций глобализации на среду выполнения функций внешнего характера. Разрешение этого кризиса предполагает смену концепции, модели государственного управления.

В процессе этих концептуальных изменений параллельно развивались различные теоретические подходы к процессу государственного (публичного) управления. Например, Анджей Хажински выделяет не-сколько направлений, но следует отметить, что бизнес организации обладают большей адаптивностью, чем административные органы, и именно для бизнес организаций разрабатывались эти концепции: «Научный менеджмент: Ф. У. Тейлор, Г. Гантт, Ф. и Л. Гилберты; Административный менеджмент: Ч. Бернард, А. Файоль, М. П. Фоллет, Дж. Муни, А. Слоан; Человеческие отношения: Э. Мэйо, Дж. Браун, Ф. Ротлисбергер и У. Диксон; Новые человеческие отношения: К. Аржирис, У. Беннис, Р. Блейк и Дж. Моутон, Ф. Герцберг, Р. Лайкерт, Д. Макгрегор, А. Маслоу, Э. Шейн; Теория гуру: П. Друкер, Т. Питерс, М. Портер, Р. М. Кантер, Л. Якокка, К. Бланчард».

Именно в процессе модернизации происходили попытки включить эти модели в публичный сектор. Включить модель НПМ в публичный сектор сложнее из-за сложности сделать политический выбор в пользу этой модели. Всякие попытки внедрения могут столкнуться со следующими проблемами:

- масштабность систем (даже, к примеру, муниципалитет – является сложной комплексной системой);

- публичный сектор жестко регулируется законом; требуется политический выбор (в условиях демократии необходимы коллегиальные решения).