Основные направления деятельности главы исполнительной власти города.

Вопрос о городской политической практике остро стоит на протяжении всего исторического опыта. Политическая практика города как субъекта Российской Федерации “является особенным видом управления, специфика которого определяется многообразием и сложностью ...” процесса [Бокий, Шапиро 1997: 130]. Эффективное политическое лидерство является основополагающим фактором, обеспечивающим выгоду и пользу для любой системы политики, города в том числе. Оно является характерным субъектом власти и необходимо для определения рациональных задач, целей, для выбора оптимальных путей решения тех или иных проблем. Происхождение термина “лидер” берет начало в английском языке. Leader (англ.) – ведущий, идущий впереди. “Это естественная политическая функция, необходимая для организации людей, их нормального общежития” [Запольский 2002: 55]. С одной стороны, политическое лидерство может быть охарактеризовано как элемент политической организации, обладающий приоритетным влиянием. С другой стороны, лидерство в политике – это личный высокий статус руководящего. Отметим, и обладание рычагами управления, обоснованное как официальными предпосылками: законность поощрения и наказания, так и неформальными: личное обаяние и авторитет. Наконец, политический лидер имеет абстрактное значение, являясь символом данной системы политики и образцом политического поведения.

В любом случае, наличие собственной политической программы, популярность, завоевание авторитета выступают фундаментом в формировании главы властной структуры. Среди различных аспектов лидерства политическое занимает особое положение, поскольку его отличительной чертой является неразрывная связь с феноменом организующей власти. Существует два основных пути создания института политического лидерства: путь назначения и выборный путь. Каждый из них, в свою очередь, базируется на формальном или неформальном механизме выдвижения. В первом случае, политический лидер назначается “сверху” или избирается, приобретая официальный статус руководителя. Неформальные избрание или назначение обусловлены ярко выраженными индивидуальными характеристиками [Смальков 2001: 61-68]. Институт исполнительной власти субъекта Российской Федерации в постсоветском государстве в своем развитии прошел несколько этапов. Первое формирование исполнительных органов власти субъектов федерации в период распада СССР произошло в августе 1991 г. Президентом России был осуществлен обмен большинства председателей исполкомов областных или краевых Советов народных депутатов на новых глав администраций субъектов РФ, назначаемых руководителем государства. “Одновременно был создан институт представителя президента РФ – “ока государева” в субъектах федерации” [Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. 1998: 14]. Одновременно принимались уставы, в которых по-новому был определен порядок организации исполнительной власти в субъектах РФ.

Октябрьские события в Москве 1993 г. явились причиной злоупотребления властью, роста коррупции и в других российских регионах. Постепенно в субъектах Российской Федерации наметилась тенденция, согласно которой формировалось предпочтение - главу администрации не назначать “сверху”, а избирать непосредственно всем населением субъекта федерации. Желание перехода к истинному федеративному устройству, предполагающему определенную самостоятельность привело к тому, что уже в 1995 – первой половине 1996 г., накануне президентских выборов, около десятка сильных субъектов, таких как Московская, Нижегородская, Самарская области, Санкт-Петербург, получили одобрение на проведение выборов губернатора с последующим их осуществлением. Однако уже через год после данного губернаторского “самоуправления”, Президент предпринял попытку уравновешивания ситуации с целью сохранения своего контроля.

Во-первых, большую защиту получил институт местного самоуправления как противовес институту губернаторства в регионах. Во-вторых, значительно усилился институт представительства президента в субъектах РФ. Наконец, практика федерального вмешательства в дела субъектов федерации получила законодательное оформление. Президент приобрел право отстранять от занимаемой должности губернатора на основании грубого нарушения главой исполнительной власти Субъекта РФ Конституции государства, Устава субъекта РФ, законов федерального уровня и указов Президента. Таким образом, чрезмерная сила и чрезмерная слабость исполнительной власти субъекта Российской Федерации влекут за собой негативные последствия. В обоих случаях наблюдается аморфность властей: в первом – законодательной и судебной, во втором – исполнительной. Следовательно, повышается вероятность социальных конфликтов и, как следствие, ухудшение уровня общественной жизни [Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. 1998: 13-16].

В 2004 году поводом для проведения новой реформы исполнительной власти послужила трагедия в Беслане, после которой Президент РФ В. В. Путин заявил о необходимости централизации и укрепления системы исполнительной власти государства и предложил законопроект, впоследствии одобренный Государственной Думой и Советом Федерации. Формальное закрепление вышеуказанная реформа получила в федеральном законе “О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”, принятом Государственной Думой РФ 11.12 2004 г.* Согласно данному закону, высшее должностное лицо, т.е. глава исполнительной власти субъекта федерации, назначается представительным органом субъекта федерации согласно волеизъявлению президента.

Реформа исполнительной власти 2004 г. отменила прямое голосование граждан и заменила его решением представительного органа, избираемого населением. В современном политическом мире принятие решения о назначении главы субъекта Российской Федерации представительным органом субъекта по предъявлению кандидатуры президентом Российской Федерации объясняется несколькими причинами: возможностью вытеснения личностей с ключевых постов в регионах и последующим замещением должности губернатора лицами, поддерживающими правительство России. Таким образом, имеет место фактическое назначение губернатора главой страны. В любом случае, сила исполнительной власти зависит от полномочий, которыми она располагает, фактических ресурсов, которые имеет в распоряжении, а также от единства, самостоятельности, профессионализма, доверия к ней народа [Бахрах 1992: 13-20]. Заметим, что в условиях городской политической практики “...должность главы исполнительной власти получила различные наименования, что трактуется в одних случаях как следование определенным региональным традициям, в другом – как желание соответствовать принятым в федеральном законодательстве нормам” [Слепцов (ред.) 1997: 48].

В частности, термин “губернатор” имеет свое происхождение от латинского gubernator, что означает правитель. Согласно теории, это должностное лицо территориальной единицы, глава исполнительной власти субъекта государства, которое избирается населением из числа кандидатов, либо назначается руководителем страны. Исторические данные свидетельствуют о том, что губернатор являлся высшим правительственным чиновником в губернии и осуществлял административные, полицейские и военные функции [Руководители Санкт-Петербурга 2003: 3 - 10]. В период распада СССР “...первым опытом по реформированию системы властных отношений стало учреждение в городах Москве и Ленинграде должностей, не зависимых от советской системы глав исполнительной власти – мэров, прямые выборы которых состоялись 12 июня 1991 г...” [Слепцов (ред.): 45]. 24 октября 1991 г. был признан закон РФ “О выборе главы администрации”, в котором определялись условия и порядок подготовки и проведения выборов глав администраций на основании всеобщего, равного и прямого голосования.

Таким образом, мэр (фр. mairie – городской старшина, лат. major, англ. mayor – большой, старший) по определению становится главой органа исполнительной власти территориальной единицы – города [Мельник 2004: 250]. В итоге, столь различные по происхождению понятия, губернатор и мэр, сходны по своему содержанию. В уставе субъекта РФ, в частности города федерального значения, зафиксированы принципы подотчетности и подконтрольности глав администраций, которые достигаются за счет включения в устав норм, согласно которым глава администрации ежегодно обязана выступать перед депутатами законодательного собрания о проделанной в городе работе и полученных результатах. Передача политического опыта, политическая социализация и адаптация людей, их координация, структурирование политической жизни происходит посредством взаимоотношений акторов политического процесса. Городское политическое взаимодействие, в частности градоначальника и горожан, представляет собой регулирование отношений, возникающих внутри общества, связанных с поведением и взаимоотношениями отдельных граждан, с функционированием общественных организаций. Основная цель таких отношений заключена в выяснении взаимосвязей между реакцией различных категорий жителей и проводимой городской политикой [Заборова 2001: 23-25].

Конкретнее, способы взаимодействия главы исполнительной власти города с населением разделяются на несколько основных групп: через неформальные контакты, через общественно-политические организации (информационные агентства, политические партии, прочие институты), через средства массовой информации, через особенные коммуникативные ситуации или действия, такие как выборы, референдумы и т. п. Отношение городской власти к населению города сложно строить и в правовом и в психологическом плане. Градоначальник выступает в качестве профессионального администратора, специалиста в сфере общего управления городским процессом. Социально-информационным полем городской политики выступает политическая коммуникация. Она является основным связующим звеном всех акторов политического процесса. Политическая коммуникация в городе представляет собой всю совокупность способов, методов и возможностей передачи политической информации между субъектами процесса. Аспекты взаимодействия городской власти с населением находят свое отражение также в коммуникативном поле.

Посредством политической коммуникации осуществляется передача трех основных типов политических сообщений от градоначальника к горожанам: побудительные (приказ, убеждение); информативные; фактические (сведения, связанные с установлением и поддержанием контакта между субъектами политики). Р.-Ж. Шварценбергом и профессором Массачусетского технологического института Л.Пайем предложены наиболее полные определения политической коммуникации. Л.Пай утверждал, что “политическая коммуникация подразумевает не одностороннюю направленность сигналов от политического лидера к массе, а весь диапазон неформальных коммуникационных процессов в обществе, которые оказывают самое разное влияние на политику. Политическая жизнь в любом обществе невозможна без устоявшихся методов политической коммуникации” [Латынов В. 1996: 98]. Шварценберг сформулировал это понятие как основной способ взаимодействия частей политической системы, как регулярный процесс обмена политической информацией. В большей степени стиль политической коммуникации формирует сам политический лидер. Следует обозначить две основные причины, объясняющие серьезную роль главы исполнительной власти города во взаимоотношениях с населением.

Во-первых, градоначальник является главным политическим актором, реализующим городскую политику.

Во-вторых, главный представитель городской власти одновременно выступает в качестве выразителя интересов населения.

Подобные суждения получают подтверждение в теории, основополагающим тезисом которой является то, что политический лидер осуществляет в городах всю полноту власти, носит название элитизм. Она была сформулирована Флойдом Хантером в середине XX века, и спустя тридцать лет подтверждена Кларенсом Стоуном [В.Г. Ледяев: http://www.nir.ru/sj/sj/sj1-02led.html]. Хантер полагает, что существует ограниченность влияния выборных горожанами лиц на общественно значимые решения. В трудах элитистов утверждается высокая степень воздействия наиболее полновластных людей в городе, точнее – конкретных представителей исполнительной власти, в частности ее главы. Как показывает современная политическая практика, профессиональный успех градоначальника объясняется через различные ситуационные переменные. Ни один набор характерных черт и особенностей не подходит ко всем без исключения лидерам. То есть, то, что будет эффективным в одной ситуации, может оказаться совсем нерезультативным в другой. Разумеется, лидер должен быть достаточно гибким для адаптации в различных ситуациях.

Данная проблема описана в концепции “функций ситуации”. Сторонниками “ситуационизма” являются А.Голднер, Дж.Ингер, Э.Фидлер и другие, утверждающие, что те или иные черты лидера подвержены изменениям в зависимости от меняющихся обстоятельств. Внимание акцентируется на анализе определенных ситуаций, при которых те или иные индивиды становятся лидерами. Кроме того, политический лидер, с точки зрения ситуационной теории, легко трансформирует направления своей деятельности с учетом совокупности вновь появившихся факторов [Грачев М.Н.: http://grachev62.narod.ru/Ac_pr/G6_1.html]. Для анализа профессиональной деятельности политического лидера, в том числе и руководителя города, необходимы сведения о том, каким образом он достиг своего положения: в результате поддержки покровителя или занял данную должность, благодаря личному опыту и особенным лидерским свойствам. Американский социолог Дж.Барбер писал, что знание о первой политической должности лидера может явиться своеобразным ключом к объяснению его дальнейшего образа действий. В будущих ситуациях политик склонен возвращаться к практике, применяя опыт, который помог ему добиться успеха в начале деятельности [Грачев: http://grachev62.narod.ru/Ac_pr/G6_2.html#n_bar].

С другой стороны, инвайронментальная концепция лидерства (Environmental Concept) предполагает, что конкретно-исторический политический процесс не подлежит контролю лидера. “Лидер востребован обществом и приходит в политику лишь для выражения действующих в сложившейся политической среде....стандартов” [Лукин, Мусиенко 2000: 113]. Инициатива политического управления городом, по мнению Д.Н.Бахрах, аргументируется различными факторами. Во-первых, вступление в должность связано с получением, как следствие, различных материальных и нематериальных благ. Вторым основным мотивом является политическая власть как способ удовлетворения собственных интересов и потребностей общества. Крайне негативная форма присвоения власти – злоупотребление ею, незаконное приобретение ресурсов, вымогательства и преследования, пренебрежение интересами конкретных людей, материальными и финансовыми издержками.

Говоря точнее, стремление исполнительной власти в городе стать всеохватывающей, отчасти тотальной обусловлено определенными ожиданиями:

- укрепления своего аппарата и освобождения от контроля других ветвей власти;

- обладания приоритетным влиянием во всех сферах общества, его интеграции;

- прямой коммуникации власти и общества для убеждения последнего в целесообразности и правильности принимаемых властных решений.

Однако подлинным фактором демократизации исполнительной власти является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу [Бахрах 1992: 13-20]. Перед градоначальником как политическим лидером стоит целый ряд обязанностей, также прописаны функции, от выполнения которых зависит успех профессиональной деятельности. Главное назначение городской власти заключается в принятии рациональных решений, а также контроле их исполнений. Управленческие функции представляют собой процесс разработки и принятия решений, практическую организацию деятельности социальной общины, связанную с организацией сохранения безопасности города, с контролем деятельности городских предприятий и учреждений. По мнению Д.Н.Бахраха, должность политического лидера “...можно сравнить с ролью, а служащего – с актером, играющим хорошо или плохо...” [Бахрах 1992: 15].

Город представляет собой сложную политическую систему, элементы которой функционируют согласно установленным правилам. Регулирование таких правил, а также контроль за действиями городских акторов включены в ряд важнейших функций градоначальника. К слову сказать, полномочия и обязанности главы города разделяются на несколько основных групп. Серьезным аспектом в управлении городом является психологическое взаимодействие главы города с населением. Оно базируется на доверии, на адекватной адаптации к преобразованиям и реформам. Сюда относится и организующий аспект в деятельности политика, в частности, налаживание сложных сетей общественных связей в экономической, социо-культурной и административно-политических сферах, регулирование межличностных отношений. “В руках региональных руководителей имеется более чем широкий набор рычагов формального, и подчеркнем особо – неформального административного регулирования” [Афанасьев 1994: 60]. Другими словами, глава субъекта обладает правами на целый ряд уставных и неуставных распоряжений. С точки зрения российского исследователя М.А.Сиверцева, политический лидер, в том числе и глава исполнительной власти города, выполняет ряд следующих функций: коммуникационную, анализирует политическую ситуацию, определяет направление и содержание политической деятельности, занимается интеграцией общества, контролем и поддержанием порядка. Необходимо, чтобы влияние было постоянным всегда, причем опирающееся не на применение силовых методов, а на авторитет [Зайцева, Пешков 1997: 5-6].

На основании всего вышеперечисленного определяем основные направления профессиональной деятельности политика – градоначальника. Таким образом ими являются: процесс разработки и принятия политических решений, интеграция интересов общества, коммуникация как способ осуществления связи между властью и гражданами, координация – контроль над функционированием всей политической системы, программная функция - планирование социальной и политической деятельности. “Управление транспортными потоками на территории современного города является острейшей проблемой в сфере городского управления” [Рой 2000: 134]. Около 5-7 % городской территории занимают дороги, поэтому от их расположения и состояния зависит функционирование ведущих отраслей городского хозяйства. Вторая важная сфера деятельности главы исполнительной власти города связана с операциями по распределению и использованию земельных ресурсов города.

Кроме того, крупнейшей сферой, нуждающейся в тщательном городском управлении является сфера жилищно-коммунального хозяйства. Она обеспечивает жизнедеятельность городского населения. Осуществляется регуляция в области тепло – водо – газоснабжения, городских инфраструктур, происходит определение тарифов оплаты. Более того, необходимо формировать гибкую систему обеспечения жильем. Ключевым объектом контроля со стороны главы исполнительной власти является социальная сфера. Проблемное поле социальной среды сосредоточено вокруг таких направлений как народное образование, здравоохранение, поддержание правопорядка, культурная политика, демографическая политика, социальная политика. Стабилизация экономики является основополагающей предпосылкой уверенного развития города. Градоначальник осуществляет контроль за балансом рабочих мест в городе, регулирует бюджетные заработные платы, также в его обязанности входит оживление производства и привлечение инвестиций [Рой 2000: 135-152].